邵善波：“行政主导”是什么？它是怎样来的？今天“行政主导”又是什么？

文｜邵善波

听说最近特首出席一个社团活动时，有人以目前核心大政是“行政主导”，所以特首要站正中入场。若属实，这真是天下的大笑话！香港社会的政治水准不高，但应也不至于差到这个程度。近年“行政主导”着实被高举为香港管治体制核心元素，被中央有关部委抬举为香港管治的特征；惟以此作为礼节排位的依据，就真是走火入魔！

“行政主导”这个在政治学里并不显眼的名词，究竟是什么，它如何进入香港政治话语，是有历史渊源及特殊意义的。

所有政体都是行政主导

“行政主导”这名词在香港的政治话语出现，是源于英国人在中英有关香港问题的谈判里，推介香港当时政治制度所提出的一个概念。谈判过程中，英方曾建议1997年后香港应实行英式议会制，即香港特区政府的组成、行政长官的产生，应建立在由开放、有竞争的选举产生之立法机关的多数议席基础上。但这建议不被中方接受。英方在企图维持香港原有制度时，向中方指出香港管治体制是个“行政主导”体制。这里的“行政”当然是指香港政府。英方提出这个说法，得到中方接受和肯定。

事实是所有政治体制——无论是总统制、议会制或是半总统制——都是由行政部门“主导”的制度。有人以为英式议会制是“议会主导”制度，此理解不正确。在议会制下，施政、政策的主导都不是来自国会，而是来自操有多数席位的政党（或政治联盟）。议会制的特点，是执政政权／政府是建立在议会的控制地位上，但议会作为一整体，并不是政策、施政的源头或主导力量。世界上没有一个由立法机关主导的政治制度或实体。

港英的“行政主导”是什么意思

英方在港实行的“行政主导”制度，是有特殊意义及具体内容的。议会制源自英国，故英方非常明白议会性质、运作及其附带产生的问题，特别是一个由开放式、竞争性的选举产生之议会。就算在英治时期，本港立法机关立法局，在没有由选举产生议员的情况下，英方对立法局权力仍设有相当限制。立法机关有审批和修改法律、审批政府财政开支和收入的权力。行政机关（以前是皇帝）对这些事务失去了绝对权力，以议会制衡行政的权力，是英国对政治制度设计的一个重要贡献，不少国家的立法机关也参考这个做法。惟在英国的海外殖民地、属地，立法机关的主动权及权力都受到严格限制。

英国对这些殖民地，在制度上规定立法机关不能提出涉及公共政策和财政的议案，这些议案只能由政府提出；立法机关修正案也只能对开支提出削减，不能提出增加；议员可提所谓“私人议案”（private member＇s bill），都只是纯粹涉及非政府、非公共事务的议案，如成立私人慈善团体。这些限制是明确的，但不影响立法机关对行政机关发挥的基本制衡作用，立法机关仍有否决政府提出之法案或财务议案的权力。这就是英国在殖民地及属地的做法，这就是香港行政主导的来源。

中方认同并接受英方提议，首先的考虑是尽量维持香港原有制度，但也因为中国大陆实行的体制也可以说是一种强而有力的“行政主导”体制，虽内容不一样，惟理念和说法上，这很易得到中方认同。起草《基本法》过程里，这些内容被写进其中，有关条文就是第74条：“立法会议员根据本法规定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作者，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意。”

该条文明确禁止立法会议员自行提出涉及公共开支、政治体制及政府运作的议案，也限制议员提出涉及政府政策的议案，要求议案要先得行政长官同意。这是将1997年前的有关做法完全保留下来，立法会议员对公共政策几乎没有什么主动权，更谈不上什么“主导”。不过这与后来在立法会发生的事，又怎样解释呢？

现在对“行政主导”的说法来由

英国统治香港百多年，直到要放弃香港时，才于上世纪80年代初在港引入开放、竞争性的选举，因为他们完全明白选举政治会造成的各种正负面影响。香港回归后，因反对势力一时未能看清楚北京态度，立法机关运作出现了短暂蜜月期。但他们很快便发觉香港选举是来真的，就开始努力抢议席，最后企图控制立法会。在这个可能性出现前，即2019年“35＋”运动出现之前，反对势力在立法会的角色就是捣乱、攻击政府、阻碍政府施政，情况愈演愈烈。虽建制派表面上仍有多数议席，但因内部矛盾及其他原因，完全无能力应付乱局。这对各届政府施政都造成不少困难。这是“立法捣乱”，不是“立法主导”。

立法机关出现这情况，主要是因为引入开放式、竞争性的选举而造成。这触发了政党政治、议会政治在香港的发展。港英留下来的“行政主导”对立法会的各种限制，对反对势力于立法会的这些搞作，并没有作用，因为他们只着意搞破坏，不关心要造成什么。回归之后立法会的运作，着实是香港管治上的一大难题，惟这不是因为“立法主导”而造成的问题。

与“三权分立”无关

2019年黑暴事件后，中央大幅修改香港选制，彻底清理造成香港立法机关乱局的原因。中央有关部门打出“行政主导”说法，作为香港治理新阶段的标志，这就是近年“行政主导”风行的背景及理由。香港回归后20多年的管治问题，不是因为香港实行“立法主导”，没有落实基本法的“行政主导”原则，而是在立法机关乱局下，行政当局“无法主导”大局。这失误跟基本法有关规定没有什么关系。

有说法强调香港实行的是“行政主导”体制，不是三权分立制度，将两者对立起来。实际上两者无必然关系，更不矛盾。本港基本制度是三权分立，司法是分立、独立的，这无争议；行政与立法也是分立的，但权力——即行政权及立法权——在有些地方是交叉的，这不违反它们是分立的事实。这与其他政体无多大分别。

基本法的设计，是行政、立法机关相互制衡，也相互配合。事实上，行政与立法机关相互制衡的机制很清楚，但基本上没有相互配合的机制。互相配合的情况，一般是依靠制度外、社会上的政治整合模式来落实，惟可惜我们在这方面的工作做得远远不理想。

今天的“行政主导”没有错

中央现在强调“行政主导”，无论这概念的背景和以前内容是什么，并没有错。在引入维护国安的法律及机制、彻底修改选制后，立法机关乱局已被摆平，特首及行政部门的施政阻力也已完全消失。故香港之治理和发展，完全落在特首及行政部门手上。故说当前制度核心是“行政主导”，也没有错。特首及行政部门的责任、担子、担当，是当前施政的首要动力和关键因素，再没有什么来自行政部门以外的阻挠，让他们有失误、失败的借口及理由。这就是今天香港的“行政主导”真义！

（作者是新范式基金会总裁）