姚志胜：做好施政报告与五年规划的衔接——也谈构建适合香港的五年规划目标指标体系

文｜姚志胜

年度施政报告咨询正紧密锣鼓展开。今年是香港首个五年规划的开局之年，新一份施政报告需要做好与五年规划的衔接部署，这又带出社会关注的五年规划是否及如何确定适合香港的目标和指标的问题。李家超行政长官在主持施政报告咨询会时，也明确表达了对这个问题的重视。笔者不仅参加李特首亲自主持的咨询会，专门就这个问题递交了书面意见，而且在不同场合了解到多方面人士的看法和建议。有多位朋友建议笔者综合分析各方面的意见和建议，为特区政府和社会讨论相关问题提供一些参考。本人的主要看法有四点：

其一，新年度施政报告与过往最大不同，在于须以五年规划的目标与指标为依据，目标指标是两者之间关键连接点；其二，规划的目标和指标是治理者与社会和未来签订的“契约”，是规划的重点、难点、成败的关键；其三，深圳上海根据国家战略定位制定关键核心指标的经验值得香港借鉴；其四，建议特区政府请求中央港澳办协调内地发改委提供专业性咨询和支持。

目标指标是施政报告与五年规划关键连接点

五年规划为香港未来五年的发展设定总体目标和体现重点任务的指标，是指导未来五年发展的“总蓝图”；每个年度的施政报告则是将蓝图逐年落地的“施工表”和“任务书”，其核心任务，就是将五年规划中战略目标及指标，逐年分解为可操作、可考核的具体目标和年度重点工作。这也就是说，五年规划中提出的目标和指标，每年的施政报告都要有具体的进度安排。

李家超担任特首以来，致力于提升政府效能，推动政府改革，强调“以结果为目标”，通过量化指标，将宏观政策目标转化为具体、可衡量的行动。这既是强化官员问责与监督，也是回应社会对效率的诉求，亦是适应“爱国者治港”下的治理要求。因此，李特首每年的施政报告，都会提出不同的发展目标和指标。

香港过往施政报告所确定的各项施政目标和指标，其依据主要是当年的经济社会发展状况；在特区政府启动编制第一个五年规划的背景下，施政报告须以五年规划提出的总体目标和指标为依据，设定可操作、可考核的年度目标和指标。显然，在五年规划的宏观发展方向引领下，新年度的施政报告与过往最大的不同，就在于施政报告已经成为有序落实五年规划的重要文件，两者之间最关键的连接点就是目标与指标。做好施政报告与五年规划的衔接，最重要的就是做好两者之间的目标指标对接，通过年度目标指标的落实带动五年规划的全面实现。

目标指标是规划重点、难点、成败关键

比较而言，五年规划是高一个层次的长期总目标与指标，施政报告则是低一个层次的年度分目标与指标，前者是后者的依据。五年规划如果没有目标与指标，施政报告的目标与指标从何而来？如何确定？笔者认为，香港五年规划的目标与指标不是可有可无，而是必不可少，香港进入规划治理时代，需要确立一套适合自己的五年规划目标与指标体系。

规划治理之所以需要目标与指标，本质上是社会对确定性的追求。在充满不确定性的现代社会中，目标和指标是治理者与社会和未来签订的“契约”。对于制定五年规划来说，目标和指标是重点、难点，更是成败的关键。

先看重点：目标是规划的“方向盘”，指标是“刻度尺”，没有它们，规划就没有方向和抓手，就可能变成空谈。

再看难点：一个好的规划，不是把目标定得最高，而是把指标定得最准。这需要找到“理想与现实”、“长远与当下”、“全域与局部”之间的精准平衡点，需要将宏大的战略目标转化为可操作的具体指标，这也必然要求主事者有极深的专业功底并对香港基本情况的深刻把握。

最后看关键：真正决定一份规划能否从“纸面”走向“地面”的，正是目标与指标的设定。这是最现实的政治与管理需求：对政府来说，目标与指标是绩效考核的依据，能抑制“拍脑袋决策”的随意性；对公众来说，目标与指标是透明的承诺，民众可以据此监督进度；对投资者和国际社会来说，资本需要可预测的资料，明确的目标与指标便于进行国际比较和吸引外资。

有个问题问得好：如果您正在着手编制规划，不妨先问自己一句最关键的话：“当这份规划结束时，我们要用哪几个具体数字指标来证明我们成功了？”能回答这个问题，规划就成功了一半。笔者衷心希望，香港的首个五年规划能够精准确定若干关键的核心目标和指标。

深圳上海规划目标指标最有参考性

内地实行规划治理多年，积累了丰富的经验，值得香港借鉴。笔者查阅了内地一些省市的“十五五”规划，感觉深圳和上海的规划目标和指标对香港最有参考性。

深圳规划目标和指标的参考点在于：围绕国家赋予深圳的“中国特色社会主义先行示范区”和“全球标杆城市”等战略定位，在经济、开放、民生等方面制定了关键核心指标：

经济实力：GDP突破5万亿元，年均增速5％以上；

科技创新：全社会研发投入强度提升至7％；基础研究经费占比提升至6％；

产业体系：战略性新兴产业增加值超2.3万亿元，占GDP比重达45％；对外开放：外贸进出口总额突破5万亿元；

民生幸福：居民人均可支配收入年均增长5％；累计新增公办高中学位10万个以上。

上海规划目标和指标的参考点在于：根据国家“五大中心”的战略定位，在国际经济、金融、贸易、航运、科创中心方面制定了关键核心指标：

国际经济中心：GDP年均增速力争5％左右，2030年工业战略性新兴产业总产值占规上工业比重超50％；

国际金融中心：金融市场交易总额超4,500万亿元（2030年）；

国际贸易中心：离岸贸易额年均达1,000亿美元以上；

国际航运中心：上海港集装箱水水中转比例达55％（2030年），浦东国际机场四期扩建工程基本建成；

国际科技创新中心：全社会研发经费支出相当于GDP比例提高到5％以上（2030年），数字经济核心产业增加值占GDP比重达20％左右（2025年为14％）。

虽然香港与深圳和上海的体制不同，不必照搬他们的做法，但仍然需要借鉴他们的经验，根据香港的实际情况构建适合自己的目标与指标体系，确定相关的核心目标与指标。

建议寻求内地发改委专业咨询支持

万事开头难。香港开天辟地第一次编制五年规划，政府和社会都缺乏这方面的经验和资源。如果要求有关统筹机构对五年规划有专业深入的理解和掌握，并精准提出关键的核心目标与指标，实在是强人所难。为此，笔者特提出两点建议：

一是建议将构建适合香港的五年规划目标指标体系，作为社会咨询的重要内容，对这个问题进行广泛而深入的讨论，有利于凝聚社会共识，群策群力确定最适合香港实际的目标与指标。

二是建议特区政府请求中央港澳办协调国家发改委及广东省、上海市、深圳市发改委连同香港的有关机构，举办专题性研讨会，并各指定一位专家，与特区政府统筹编制五年规划的部门建立恒常联系，为香港编制五年规划提供专业性的咨询和支持。

（作者为全国政协常委，中国和平统一促进会香港总会会长）