陈端洪：从基本法宪法关系看香港政治体制定性

文｜陈端洪

2026年1月26日上午，全国港澳研究会在北京举行“坚持和完善行政主导　促进特别行政区良政善治”专题研讨会，中共中央港澳工作办公室、国务院港澳事务办公室主任夏宝龙出席研讨会并致辞。夏宝龙表示，行政主导作为基本法设计特别行政区政治体制的重要原则，根源于中华人民共和国宪法，是全面准确贯彻“一国两制”方针的制度保障。

行政主导原则根源于宪法，这是一个过去不曾有过的论断。

如果说基本法规定了行政主导，而基本法又是根据宪法制定的，那么“根源于宪法”似乎是不言自明的道理。但问题在于，如果这么简单，为什么还要专门提出来？在我看来，原因有二。

首先，从过去的政治争议来看，香港的学术表达和法院判决中，几乎很少见到“行政主导”这个表述。第二，从我自己的学习研究来说，也有一个一直没有想明白的问题，通过这一次讨论，差不多明白一些：邓小平在会见香港基本法起草委员会时为何指出，“现在如果完全照搬，比如搞三权分立，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，恐怕不适宜”。他还特别提出，“对这个问题，请大家坐到一块深思熟虑地想一下”。

行政主导根源于宪法的两个层面

行政主导源于宪法，究竟是什么意思？

我认为分为两个层面。第一，中央拥有创制权和修改权，因此其对政治体制的解释与定性，具有最高权威性。第二，从宪法精神的角度来看，邓小平曾强调香港不能照搬三权分立，实际上是根据对中国宪法精神的理解来作出的判断和提出的要求。

据此，我们可以合理地得出两个结论：对特别行政区政治体制进行定性，必须尊重立法原意。其一，“一国两制”的设计师邓小平曾反对香港照搬西方的三权分立。然而，在香港的学术表达与法院判决表达中，这一核心立法原意并未得到充分领会与体现，这为日后产生争议埋下了隐患。或许法院认为这些论述不构成法律渊源，因此不予引用，这就为导致偏离创造了可能。但从国家立宪与立法的角度看，这一原意是绕不开的根基；若抛弃此根基，便无从确定体制的性质。于我们而言，这始终是无法回避的根本遵循。

其二，中央本身有创制权，也有修改权，其解释和定性具权威性。中央做了定性，特区就必须跟著走。

行政主导符合中国宪法的精神

那么，行政主导为什么符合中国宪法的精神？要注意，这里并不是说它对应哪个具体条款——既不是地方政府的组织的条文，也不是关于国家组织体制的条文。邓小平在解释香港为何不能三权分立时，曾以国家自身为例：“关于民主，我们大陆讲社会主义民主，和资产阶级民主的概念不同。西方的民主就是三权分立，多党竞选，等等。我们并不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。”这其中蕴含的深意在于，即便宪法没有某一条款直接要求香港照此执行，但我国的政治体制证明，民主不止西方一种模式，三权分立、两院制并非普适模版，制度选择要因地制宜。不实行三权分立，这是中国宪法的其中一个精神。

那么，香港为什么不实行三权分立？

第一，中央和特区要有机制对接。基本法在设计时，有些部分并未完成对接。如特区拥有终审权，除了基本法解释机制外，司法体制基本不对接；立法会除法律备案机制外，也基本不对接。这就意味著，特区政权架构中，只剩下一个有效的对接路径或机制，这就是负责制。基本法里规定这个词叫“负责”，我们不要把它简单化——行政长官不只是对特区政府的事务负责，而是对整个特别行政区的事务负责。

问题在于，怎么“负责”？这需要一套制度机制。基本法本身不可能从一开始就对此规定得很完善，它只规定了“负责”的这一原则，具体机制要逐步完善。过去，行政长官述职的形式并不完善，后面中央才逐步将它完善起来。我想，这个责任机制未来应该更加具体、更加完善。

第二，特别行政区的自治权非常大——当代宪法里没有哪个地方的自治权能与港澳相比。自治权越大，离心力就越强，中央控制力就越小，这是普遍规律。法律上能使用的手段极其有限。在这种情况下，怎样防范离心力？需要有一种凝聚力。而这就回归了刚才所说的，在立法与司法都缺乏对接的情况下，就需要由行政长官来承担起这一凝聚力的责任。

因此，行政主导原则根源于宪法，不是简单地指人民代表大会制或是党的领导这些具体的原则，而是“一国”的宪法精神。而要保持“一国”，就要靠行政长官的行政主导作为对接端口。

（作者系全国人大常委会澳门基本法委员会委员、全国港澳研究会副会长、北京大学法学院教授，本文系作者2026年2月10日在由全国港澳研究会和紫荆文化集团指导、紫荆杂志社主办的“第十届‘一国两制’与基本法研讨会”上作的发言。根据现场录音编辑整理，未经作者审阅。文章小标题为编者所拟。发表于《紫荆论坛》2026年4－6月号）