谢佩宏 饶戈平 || 新时代治港治澳方略： “一国两制”的坚守与发展

谢佩宏，北京大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院博士后。

饶戈平，北京大学法学院教授。

摘 要：新时代治港治澳方略是对“一国两制”方针的坚守与发展，是以习近平同志为核心的党中央对“一国两制”实践的科学总结和规律性认识，集中体现为全面准确、坚定不移贯彻“一国两制”方针。它是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，具有系统性、辩证性、实践性和人民性的理论特质，是新时代贯彻“一国两制”方针的理论遵循和行动指南，为“一国两制”理论与实践创新作出了重要贡献。

“一个国家，两种制度”（以下简称“一国两制”）是中国共产党为解决历史遗留的台湾问题、实现国家和平统一而提出的科学构想，首先成功运用于解决香港、澳门问题。“一国两制”是前无古人的伟大事业，是中国特色社会主义的伟大创举；它既是一项基本国策，也是一种前所未有的国家治理模式，被视为治国理政的崭新课题、重大课题。“一国两制”方针自提出以来，始终为历届中央领导集体所认同、贯彻和坚守，从未动摇和改变。

一、新时代治港治澳方略的形成

“一国两制”方针从科学构想到成功实践，经历了不同的发展阶段。党的十八大以来，“一国两制”作为中国特色社会主义的重要组成部分，进入了“承前启后、继往开来”的新时代。习近平关于贯彻“一国两制”方针的重要论述和指示，包含了一系列新论断、新理念、新举措和新战略，内涵丰富，系统科学，集中体现为新时代治港治澳方略，是对“一国两制”方针的坚守与发展。

新时代治港治澳方略的产生有着深厚的理论渊源和实践根基。这一方略植根于邓小平“一国两制”的科学构想，坚守“一国两制”的初心，继承、丰富、发展了中国共产党关于“一国两制”的理论，创造性地回应了“一国两制”深入实践过程中出现的新问题、新挑战，是满足时代需要的理论与实践的产物。

（一）理论渊源：“一国两制”方针的提出与初心

“一国两制”方针的提出始于和平解决台湾问题。1982年1月，邓小平在会见美国华人协会主席李耀滋时，对以叶剑英名义发表的关于大陆和台湾实现和平统一的“九条方针”进行概括，首次公开提出“一个国家，两种制度”的表述。

1982年9月，邓小平在会见英国首相撒切尔夫人时提出了解决香港问题的三点原则立场：一是在“收回香港”这一主权问题上，没有回旋的余地；二是保持香港的繁荣，希望取得英国的合作；三是避免过渡时期大的波动。在谈到“保持香港的繁荣”问题时，邓小平指出，“香港继续保持繁荣，根本上取决于中国收回香港后，在中国的管辖之下，实行适合于香港的政策。香港现行的政治、经济制度，甚至大部分法律都可以保留，当然，有些要加以改革。香港仍将实行资本主义，现行的许多适合的制度要保持”。这段讲话一方面将“一国两制”构想的运用从解决台湾问题拓展到了解决香港问题，另一方面也勾勒出落实“一国两制”构想的制度安排雏形。1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”由此，“一国两制”构想入宪，“特别行政区”一词被写入宪法，为“一国两制”构想在香港的先行实践提供了宪法依据和灵活的制度空间。

1984年6月，邓小平在分别会见香港工商界访京团和香港知名人士钟士元等的谈话中，再次系统、完整地阐述了“一国两制”构想的内容和原则：其一，“一国两制”是中国政府用和平方式解决香港问题的立场、方针、政策的凝练表述，中国政府对此坚定不移、长期不变；其二，“一国两制”的基本内容是，在中华人民共和国境内，大陆实行社会主义制度，香港实行资本主义制度，中国的主体必须是社会主义；其三，“一国两制”的提出，一方面基于国内对外开放、搞活经济的政策成效，另一方面充分照顾到香港的历史和现实情况；其四，港人治港有界限和标准，必须由以爱国者为主体的港人来治理香港；其五，过渡时期要保持香港的繁荣稳定。此后，邓小平多次发表谈话，从不同侧面对上述内容和原则予以重申，并进行了扩展和丰富。这些重要论述明确了中国共产党在“一国两制”开创阶段所坚持的重大原则，是党在“一国两制”上始终坚守的初心，可以总结为以下三个方面：

第一，“一国两制”提出的根本动因，是希望以和平的方式实现祖国统一，维护国家主权、安全和发展利益。1990年4月，邓小平在会见泰国正大集团董事长谢国民等的谈话中指出，“我们相信，最终将靠‘一国两制’把我们国家统一起来”。这是全体中华儿女的共同心愿。

第二，“一国两制”提出的根本目标是希望国家好，香港也好。一方面，国家的改革开放和现代化建设需要“一国两制”，正如邓小平指出的，“我们相信，在小范围内容许资本主义存在，更有利于发展社会主义”；另一方面，以和平的方式实现对香港恢复行使主权，是确保香港繁荣稳定的唯一办法。也正是基于这两个根本目标，不能容忍有损国家利益和香港利益的事情和破坏力量。邓小平强调，中央不需要干预特别行政区的具体事务，但出现损害国家利益和香港利益的情况除外。

第三，中国共产党关于“一国两制”的立场、方针、政策是坚定不移、长期不变的。其中要遵循几个原则和前提：一是主权原则不可碰。主权所属的“一国”是坚定不移实行社会主义制度的中国，通过“一国两制”方针，允许资本主义在特别行政区这个范围内存在。“两制”和平共处，互补互利。二是“一国两制”的成功实践要依靠基本法，同时也要依靠以爱国者为主体的港人。三是“一国两制”的提出和落实，要尊重历史、尊重现实，照顾各方利益，要有充分的协商性。四是“‘一国两制’是个新事物，有很多我们预料不到的事情”，“将来会出现什么问题，我们也不清楚，但问题出现了我们会合情合理地处理”，要有与时俱进的开放性和使命必达的信心。

1990年4月，第七届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国香港特别行政区基本法》《全国人民代表大会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》《全国人民代表大会关于设立香港特别行政区的决定》，标志着“一国两制”从构想阶段逐渐转入实践阶段。

（二）实践根基：“一国两制”实践的阶段性发展

习近平指出，“作为一项前无古人的开创性事业，‘一国两制’需要在实践中不断探索”。回顾“一国两制”在香港、澳门的实践，从中央政策的视角来考察，其发展可大致分为三个阶段。

1.“一国两制”实践的初始阶段：1997—2002年

1997年7月1日，英国结束对香港156年的殖民统治，中国政府正式恢复对香港行使主权。1999年12月20日，澳门重新回到祖国的怀抱。“一国两制”在香港、澳门成为现实，中国共产党开始了国家治理史上前所未有的尝试。在这一阶段，中央治港治澳遵循“一国两制”“港人治港”“澳人治澳”、高度自治方针，主要表现出“无为而治”的特点，强调以制度约束及顺应规律的思路来治理港澳，减少不必要的干预，让港澳爱国者自我管理。

这种政策走向具有特定的时代背景。根据世界银行的统计数据，在香港基本法颁布的1990年，香港的国内生产总值（GDP）相当于中国内地的19.5％；在香港回归祖国的1997年，这一比例仍然高达18.44％。显然，内地与香港当时处在不同发展阶段。彼时的香港是我们了解资本主义的重要窗口，是对外交流的重要桥梁，汇聚了有利于社会主义现代化建设的大量信息和先进经验。在这样的历史条件下，“一国两制”实践成功的关键，一方面在于发挥“两制”之利，进一步推动国家的对外开放和经济发展；另一方面则在于避免香港出现大的波动和波折。概言之，保“稳定”即是保“繁荣”，而保“稳定”最稳妥的办法就是将香港回归后的变化幅度降到最小，最大限度实现从“英人治港”到“港人治港”的平稳转变。1989年12月，江泽民在会见英国首相特使、首相外事顾问柯利达时形象地提到，在“一国两制”问题上“‘井水不犯河水，河水不犯井水’”。这反映了实施“一国两制”“港人治港”、高度自治的阶段性重点：一方面，支持香港保持资本主义制度和生活方式不变；另一方面，警告一些别有用心的势力切勿妄图通过香港对中国内地施加政治影响。

总体而言，这个阶段的政策是卓有成效的：回归祖国以后，香港实现了平稳过渡，不仅成功抵御了亚洲金融危机，还保持了香港社会的稳定与持续发展，香港的各派政治势力也多在观望和适应，一些重大敏感问题尚未浮出水面。

2.“一国两制”实践的探索阶段：2003—2012年

在这一阶段，中央对港澳政策的主要特点表现为“不干预、有所为”：主要是针对香港现实情况的变化，审慎地坚持“不干预”政策；同时，在观察、总结的基础上，探索行使中央管治权的方式。

2003年，香港爆发了反对基本法第二十三条立法的游行，打破了“井水”和“河水”互不相犯的状态。2003年12月，胡锦涛在分别会见来京述职的香港特别行政区行政长官董建华和澳门特别行政区行政长官何厚铧时表示，“中央对香港政治体制的发展高度关注，原则立场也是明确的，香港特别行政区的政治体制必须按照香港基本法的规定，从香港的实际情况出发，循序渐进地发展，相信香港社会对此是能够形成广泛共识的”。可见，中央还是寄希望于香港自身在基本法的框架内达成社会共识，实事求是、渐进式推动政制发展。

但遗憾的是，这一期待未能很好地在香港社会得到实现。2003年以后，围绕“高度自治”“人大释法”“普选”“行政主导”等议题，香港几度出现政治纷争，各派政治势力争相登场、各试锋芒，矛头直指对管治权的争夺。这也表明，“一国两制”作为一项全新的开创性事业，尽管前途光明，但也避免不了道路曲折。

在这一阶段，中央针对香港选举争议和全国人大“释法”问题，进行积极应对。2004年4月，十届全国人大常委会第八次会议通过了《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释》。这是全国人大首次主动“释法”，旨在解释有关行政长官及立法会选举办法的修改问题。“这次解释的意义在于，它不仅澄清了香港社会上对基本法有关规定的不同理解，而且表明，只有把基本法规定的中央与特区的关系、特区的法律地位及与此有关的各项规定联系起来，才能准确理解基本法中具体条文的含义，才能准确把握基本法的整体精神。”此后，通过对“补选行政长官的任期”及“刚果金案”作出解释，“人大释法”步入常规化轨道。

与恢复行使主权相比，回归后的“治理”是更为复杂艰巨的过程。这一阶段是中国共产党对“一国两制”的实践从“收回”转向“治理”的探索阶段。总体而言，此阶段虽未见重大的政策调整，但已体现出中央对在港澳实施“一国两制”过程中发挥主导作用、掌控方向的探索。

3.“一国两制”实践的深入阶段：2012年至今

这一阶段的明显特点是中央适时提出了“全面准确、坚定不移地理解和贯彻‘一国两制’与基本法”，明确了中央在“一国两制”实践中的主导作用，切实保障“一国两制”在实施过程中不走样、不变形。

2012年以来，“一国两制”实践面临内外部环境的重大变化。

从外部环境来看，2010年，中国的GDP首次超过日本，成为仅次于美国的世界第二大经济体。在冷战思维和霸权主义的影响下，以美国为代表的西方国家将中国视为“战略竞争对手”。自特朗普时期起，美国进入全面对华“作战”阶段，利用香港作为美国干涉中国内政的重要“棋子”。2019年开始，美国采用炮制涉港法案、实施制裁、抹黑中国的对港政策、污蔑诋毁特区事务、包庇支持反中乱港分子、多边串联施压等手段，试图破坏“一国两制”在香港的实践，从而遏制中国的发展。

从香港内部政情来看，蛰伏多时的反中乱港势力全线出动，2012年“反国教运动”、2014年非法“占中”、2016年旺角暴乱、2018年“一地两检”抗争以及2019年“修例风波”相继爆发，外部势力猖狂介入，香港社会运动呈现激进化、极端化，出现了“颜色革命”的危险势头，严重挑战了“一国两制”方针的底线，中央与香港都面临严峻考验。

与此同时，这一阶段曲解和误导“一国两制”与基本法、质疑和挑战中央管治权的观点、言论在香港社会流传甚广、大行其道。主要表现为：其一，在“一国”与“两制”的关系上，只讲“两制”、只要“两制”，不讲、少讲“一国”，贬低、否认“一国”的源头和基础地位、决定和统领作用；“两制”同“一国”等量齐观，不谈“两制”服从和受制于“一国”。其二，在“两制”的关系上，只强调香港这“一制”和香港的优先地位，不尊重、不维护甚至敌视、对抗内地的另“一制”。其三，在香港的治理上，只强调“港人治港”“高度自治”，贬低、忽略、排斥甚至否认中央依法代表国家行使对香港的管治权。其四，关于中央的管治权，只承认国家在外交、国防上对香港的权力，忽略、排斥或否认中央还有其他权力。此外，对于行政长官“普选”、基本法解释等问题，香港社会也存在诸多不全面、不准确的理解和说法。当时的反对派基本上掌控了香港的话语权，严重困扰、误导市民，阻碍对“一国两制”的正确理解和贯彻，已经到了相当严重的地步。“一国两制”实践面临严峻挑战和考验，党中央不得不出重拳拨乱反正、正本清源。

在这一背景下，以习近平同志为核心的党中央，冷静、沉稳应对香港局势发展，始终坚守“一国两制”初心，深入总结“一国两制”实践中的经验教训，在关键时刻果断地在思想认识上拨乱反正，同时采取一系列标本兼治的举措，促成香港社会止暴制乱，由乱及治。

在这一阶段，以2014年发表《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书（以下简称“白皮书”）为起点，中央依法主张和落实对特别行政区的全面管治权，对“一国两制”实践规律的认识与把握上升到了一个新高度，“一国两制”在港澳的实践进入新的发展阶段。

（三）新时代治港治澳方略的体系形成

新时代治港治澳方略是在“一国两制”深入实践中逐步形成的，其核心可以用一句话概括，即“‘全面准确、坚定不移’地理解和贯彻‘一国两制’与基本法”，简称“全面准确、坚定不移”八字方针。

1.“全面准确、坚定不移”方针的提出

2015年12月，习近平在会见香港特别行政区行政长官梁振英时强调，“近年来，香港‘一国两制’实践出现了一些新情况。我想强调的是，中央贯彻‘一国两制’方针坚持两点。一是坚定不移，不会变、不动摇。二是全面准确，确保‘一国两制’在香港的实践不走样、不变形，始终沿着正确方向前进”。这是首次同时提出“坚定不移”和“全面准确”两大工作要点。

2017年6月，习近平在参观香港回归祖国二十周年成就展时指出，“我们要继续坚定不移全面准确贯彻‘一国两制’方针，严格依照宪法和香港特别行政区基本法办事，更好推动香港各项事业发展”。这是第二次同时提到两大要点。在几天后的香港回归祖国二十周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话中，习近平再次公开重申，中央贯彻“一国两制”方针坚持两点：一是坚定不移；二是全面准确。

2021年11月，这两大要点被写入党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，并调整了先后次序：“党中央强调，必须全面准确、坚定不移贯彻‘一国两制’方针。”

至此，“全面准确、坚定不移”的公开表述被正式固定下来。需要强调的是，这“八字方针”不仅指“全面准确、坚定不移”八个字本身，而是包含了与之关联的一系列论断、理念、举措和战略，是对新时代治港治澳方略的高度凝练，是中国共产党“一国两制”探索的重要理论结晶。

2.“全面准确”与“坚定不移”的关系

“八字方针”由两个方面构成：一个方面是“全面准确”，另一个方面是“坚定不移”。这两个方面相辅相成、缺一不可。

一是“全面准确”。“八字方针”首要强调的是对“一国两制”与基本法的“全面准确地理解和贯彻”。2017年6月，习近平在会见香港社会各界代表人士时指出，“对香港来说，应该关心的不是‘一国两制’方针会不会变的问题，而是怎样全面准确把‘一国两制’方针贯彻落实好”。这就是说，党中央要求港澳社会把关注重点放在“全面准确地理解和贯彻”上。这一讲话阐明了“全面准确”和“坚定不移”之间的辩证关系：脱离了对“一国两制”的“全面准确”理解和贯彻，就谈不上“坚定不移”地长期实施；在当前情况下，要更多地在“全面准确”上下功夫，特别是首先从思想认识上做到“全面准确”，才能确保“一国两制”贯彻的“坚定不移”。如何从思想认识上做到“全面准确”？就是要防止、杜绝片面、错误地理解和实施“一国两制”与基本法；就是要在实践中“把握住‘一国两制’的正确方向”。在这里，党中央实际上提出了一个此前人们关注不够的大问题，即“一国两制”实施全过程中存在一个如何把正方向的问题。对此，中央和港澳都有义不容辞的宪制责任。

二是“坚定不移”。习近平重申并强调中国共产党在香港、澳门实施“一国两制”的立场和决心是长期的、坚定不移的，不会变、不动摇。这是“一国两制”的初心，是党中央确立的战略方针，是一项基本国策，任何人都不得轻言改变。在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上的讲话中，习近平指出，“‘一国两制’是经过实践反复检验了的，符合国家、民族根本利益，符合香港、澳门根本利益，得到十四亿多祖国人民鼎力支持，得到香港、澳门居民一致拥护，也得到国际社会普遍赞同。这样的好制度，没有任何理由改变，必须长期坚持！”这里的“长期”显然不是局限于基本法规定的“五十年”之内，而是可以理解为不以“五十年”为限，更多地指向2047年以后的更长远的时期，甚至可以理解为没有给“一国两制”设立终止时限。这一宣示，解除了多年来困扰香港社会的疑虑，极大增强了港人和海内外民众对“一国两制”的信心和期待。

以“八字方针”为核心的新时代治港治澳方略的形成，符合“一国两制”在港澳社会深入实施的现实需求与规律，体现了以习近平同志为核心的党中央对深入实施“一国两制”的全方位共识和远见，彰显了“一国两制”的强大生命力和创新精神。

二、新时代治港治澳方略的核心思想和贡献

新时代治港治澳方略是中国共产党对“一国两制”的坚守与发展。党的十九大报告将“坚持‘一国两制’和推进祖国统一”列为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，新时代治港治澳方略即是这一基本方略的重要组成部分。围绕“八字方针”，可以从七个方面来理解和把握新时代治港治澳方略的核心思想和贡献。

（一）明确“一国”与“两制”的主从关系

“一国两制”是超越现代国家同质性原则的创新型国家治理模式，其两大核心要素即“一国”与“两制”的关系是全面准确理解和贯彻“一国两制”的关键所在。“八字方针”阐明了二者之间的关系，具有重要的理论价值和实践意义。

中央对“一国”与“两制”关系的论述是在实践中不断发展和深化的。2000年12月，江泽民在澳门特别行政区成立一周年庆祝大会上的讲话中指出，“‘一国两制’是一个完整的概念。讲‘一国’，有两层意思。一是澳门是祖国的一部分……二是祖国内地始终是澳门特别行政区的坚强后盾”；“讲‘两制’，就是国家的主体坚持实行社会主义制度，澳门继续实行原有的资本主义制度、生活方式不变”。这一阶段论述的重点是对“一国”和“两制”的内涵进行解释，尚未深入探讨二者的关系。2007年7月，胡锦涛在庆祝香港回归祖国十周年大会暨香港特别行政区第三届政府就职典礼上的讲话中指出，“‘一国’是‘两制’的前提，没有‘一国’就没有‘两制’”，“只有把以上两个方面都落到实处，‘一国两制’的优越性才能充分发挥出来，给香港同胞带来实实在在的福祉”。相较于上一阶段，此阶段中央开始阐明“一国”与“两制”的关系，但尚未从理论上进行全面阐述。

2014年6月，国务院新闻办公室发布的白皮书指出，“‘一国’是实行‘两制’的前提和基础，‘两制’从属和派生于‘一国’，并统一于‘一国’之内。‘一国’之内的‘两制’并非等量齐观，国家的主体必须实行社会主义制度，是不会改变的。在这个前提下，从实际出发，充分照顾到香港等某些区域的历史和现实情况，允许其保持资本主义制度长期不变”。这可以理解为中央对“一国”与“两制”关系的理论阐述。

2022年7月，习近平在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上的讲话中强调，“维护国家主权、安全、发展利益是‘一国两制’方针的最高原则，在这个前提下，香港、澳门保持原有的资本主义制度长期不变，享有高度自治权。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，特别行政区所有居民应该自觉尊重和维护国家的根本制度”。

“最高原则”论断的提出，高屋建瓴地阐明了“一国”与“两制”以及“两制”之间的关系。该论断至少包含四层意思：一是“维护国家主权、安全、发展利益”是“一国两制”的“最高原则”，其中蕴含着一个中国原则、国家主权原则、中国宪制体制原则；二是阐明了“一国”与“两制”的本质关系，即在“一国”之下实行“两制”，“两制”从属、受制于“一国”；三是重申了社会主义制度和中国共产党领导的宪制地位，指明了中国共产党在“一国两制”实施过程中发挥主导作用的宪制基础，解答了一个困扰香港社会多年的思想难题；四是要求香港居民自觉尊重和维护国家的根本制度，进一步深化了对“两制”关系的认识。

此外，习近平还多次对“一国两制”作了形象比喻。例如，“‘一国’是根，根深才能叶茂；‘一国’是本，本固才能枝荣”。他强调，“在具体实践中，必须牢固树立‘一国’意识，坚守‘一国’原则，正确处理特别行政区和中央的关系”，“在‘一国’的基础之上，‘两制’的关系应该也完全可以做到和谐相处、相互促进”，“‘一国’原则愈坚固，‘两制’优势愈彰显”。

这一系列论述全面系统地阐述了“一国”与“两制”的辩证关系，为准确理解“一国两制”提供了理论遵循。

（二）厘清“中央”与“特别行政区”的权属关系

“八字方针”厘清了“中央”与“特别行政区”的权属关系，要求落实中央对特别行政区享有的全面管治权，同时强调中央全面管治权与特别行政区高度自治权的统一衔接和有机结合。

2014年，白皮书首次明确并要求落实中央对特别行政区的全面管治权：“宪法和香港基本法规定的特别行政区制度是国家对某些区域采取的特殊管理制度。在这一制度下，中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。”“香港特别行政区的高度自治权不是固有的，其唯一来源是中央授权”，“不存在‘剩余权力’”。白皮书发布后，香港境内外的反中乱港势力抓住中央全面管治权命题大做文章，屡挑政治事端，这表明旗帜鲜明地阐述中央权力与特区权力之间的关系，正击他们的痛点。

此后，习近平在多个场合强调，“中央政府对特别行政区拥有全面管治权，这是特别行政区高度自治权的源头，同时中央充分尊重和坚定维护特别行政区依法享有的高度自治权”。这一论断包含了两个方面的内容：一方面，中央对特别行政区的全面管治权是宪法和基本法赋予的宪制权力，具有充分的法律和法理依据；另一方面，中央尊重和维护授予港澳的高度自治权，中央对特别行政区的全面管治权同中央授予特别行政区的高度自治权，统一衔接、有机结合，共同构成了一个全面完整的特别行政区管治权概念。

上述论断在阐明中央对特别行政区全面管治权的同时，也有针对性地回应、纠正了以往存在的关于特别行政区“高度自治权”的错误或片面认知，完整勾画了特别行政区管治权的来源、构成和限度，为准确理解“中央”和“特别行政区”之间的关系提供了理论遵循。

（三）强调“爱国者治港”“爱国者治澳”是贯彻“一国两制”的根本原则

从“英人治港”到“港人治港”是“一国两制”带来的历史巨变。“港人治港”、高度自治的前提是在“一国两制”之下，“必须由以爱国者为主体的港人来治理香港”。唯此，才符合“一国两制”的内在要求，这是在“一国两制”的科学构想阶段就已经提出的主张。白皮书对“爱国者治港”做了进一步明确、完整的阐述，指出“如果治港者不是以爱国者为主体……‘一国两制’在香港特别行政区的实践就会偏离正确方向”。

2021年1月，习近平在听取香港特别行政区行政长官林郑月娥述职报告时强调，“香港由乱及治的重大转折，再次昭示了一个深刻道理，那就是要确保‘一国两制’实践行稳致远，必须始终坚持‘爱国者治港’。这是事关国家主权、安全、发展利益，事关香港长期繁荣稳定的根本原则。只有做到‘爱国者治港’，中央对特别行政区的全面管治权才能得到有效落实，宪法和基本法确立的宪制秩序才能得到有效维护，各种深层次问题才能得到有效解决，香港才能实现长治久安，并为实现中华民族伟大复兴作出应有的贡献”。

2022年7月，习近平在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上的讲话中还强调，“政权必须掌握在爱国者手中，这是世界通行的政治法则。世界上没有一个国家、一个地区的人民会允许不爱国甚至卖国、叛国的势力和人物掌握政权。把香港特别行政区管治权牢牢掌握在爱国者手中，这是保证香港长治久安的必然要求，任何时候都不能动摇。守护好管治权，就是守护香港繁荣稳定，守护七百多万香港居民的切身利益”。

上述论断将“爱国者治港”“爱国者治澳”提升到实施“一国两制”之根本原则的高度予以强调，包含了新时代“爱国者治港”“爱国者治澳”理论的主要内容。

第一，“爱国者治港”“爱国者治澳”是落实中央对特别行政区的全面管治权的前提，是维护宪法和基本法确立的宪制秩序的前提，是特别行政区解决各种深层次问题的前提，是特别行政区实现长治久安的前提。换言之，没有“爱国者治港”“爱国者治澳”，“一国两制”在香港、澳门的实践就失去了重要的前提和基础。

第二，“爱国者治港”“爱国者治澳”并不是“一国两制”框架下专门针对特别行政区的特殊安排，而是符合世界各国各地区通行的政权须掌握在爱国者手中的政治法则。这一论断有力反击了一些人关于“港人治港”的片面、歪曲的言论。

第三，保证特别行政区的管治权牢牢掌握在爱国者手中关键在于制定符合特别行政区实际的、合理的选举制度，这也是香港必须完善选举制度的逻辑起点。2021年3月，第十三届全国人民代表大会第四次会议表决通过《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》，从制度层面保障了“爱国者治港”原则的实施，探索出“符合香港实际情况的民主发展道路”。

“爱国者治港”“爱国者治澳”理论是新时代治港治澳方略的重要组成部分。它从重要性、普遍性、制度化等维度，对“爱国者治港”“爱国者治澳”原则进行了充分阐释，回答了特别行政区管治团队“可用什么人”和“不可用什么人”这一基本问题。

（四）强调坚持“依法治港”“依法治澳”原则

习近平一再强调，“必须坚持依法治港、依法治澳，依法保障‘一国两制’实践”。这方面的相关论述至少包含三个层面的内容。

第一，明确依法治港治澳是维护宪法权威、全面依法治国的重要组成部分。习近平指出，“全面贯彻实施宪法是全面依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作”。依法治港治澳，既是治理特别行政区的必然要求，也是中国特色社会主义法治实践的应有之义。

第二，强调宪法在特别行政区的适用性，指出宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础，进一步明确了宪法和基本法的关系。习近平指出，香港回归“完成了香港宪制秩序的巨大转变，中华人民共和国宪法和香港特别行政区基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础”，宪法“是特别行政区制度的法律渊源”，基本法是“‘一国两制’方针的法律化、制度化”。依法治港治澳首先表现在遵循宪法和基本法。

第三，强调必须严格按照宪法和基本法办事，“完善与基本法实施相关的制度和机制”。习近平指出，“‘一国两制’方针是一个完整的体系”。制度和机制是“一国两制”体系中重要的实践载体，完善同基本法实施相关的制度和机制，是中央和港澳的一项重要职责。在一定意义上，2020年《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称“香港国安法”）的制定实施，就是从中央层面完善与基本法配套的制度建设的必要举措，也是落实中央全面管治权的具体体现。香港国安法从制度层面堵住了香港维护国家安全的漏洞，使国家主权安全得到坚决维护，反中乱港分子受到严惩，香港社会恢复正常秩序，实现“由乱到治”。香港国安法对于止暴制乱、改变香港社会的政治生态起了决定性作用，具有里程碑式的重大意义。

全面依法治国是以习近平同志为核心的党中央治国理政的重大战略部署；法治是香港社会长期以来引以为傲的核心价值。“依法治港治澳”是习近平站在国家发展战略和发展全局的高度，站在香港、澳门特别行政区历史与现实的角度，为加强特别行政区的宪制建设提出的具体要求和重要指引，是“一国两制”作为国家治理模式不断完善更新的制度保障和规范力量。

（五）支持香港、澳门聚焦发展问题

中央始终牵挂香港的发展问题。习近平指出，“我们既要把实行社会主义制度的内地建设好，也要把实行资本主义制度的香港建设好。我们要有这个信心！”他也多次强调，“发展是永恒的主题，是香港的立身之本，也是解决香港各种问题的金钥匙”。

针对香港的发展问题，习近平提出了重要的指导意见和期望：一是期望香港社会避免“泛政治化”、避免折腾和内耗，排除干扰，合理分配社会资源，将主要精力聚焦到经济发展上；二是期望香港“不断增强发展动能”，深化改革，破除藩篱，释放活力，保持独特的地位和优势，“巩固提升香港国际金融、航运、贸易中心地位”；三是期望香港把握国家发展机遇，主动对接国家重大战略，融入国家发展大局，增强自身竞争能力。

香港回归初期，由于内地和香港经济发展处于不同阶段，“两制”的互动更多呈现单向性。但随着国家主体改革开放和现代化建设的推进，情况发生了很大变化。根据世界银行相关数据计算，1997年香港的GDP规模相当于中国内地的18.44％，2012年这一数据变为3.08％，2019年继续下降到2.77％。习近平指出，“国家的持续快速发展为香港发展提供了难得机遇、不竭动力、广阔空间”。在这一背景下，如何坚守“一国”之本，发挥“两制”之利，实现互补共赢，成为“一国两制”实践的重要课题。对此，中央作出了三个方面的战略考量。

第一，在国家国民经济和社会发展的五年规划纲要中增加港澳专章。2011年公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》首次将港澳部分单独成章。随后，在“十三五”“十四五”规划纲要中，港澳专章成为固定篇章。这是对“一国两制”实践的全局性、战略性部署，体现出港澳治理是国家治理体系中的特殊组成部分，明确了港澳在国家发展大局中的优势、定位和行动方向，为“两制”的双向互动提供了支撑和指引。

第二，在重大国家战略中为港澳特区提供对接窗口。2015年11月，习近平在菲律宾马尼拉会见香港特别行政区行政长官梁振英时指出，要“抓住国家制定‘十三五’规划、实施‘一带一路’建设等带来的机遇，进一步谋划和推进香港长远发展”。这是中央首次提出有关支持香港抓住国家重大战略机遇，融入国家发展大局的表述。香港特区政府也给予了积极响应，于2016年主办了首届“一带一路”高峰论坛，截至2023年，该论坛已连续举办八届。香港成为发挥“超级联系人”作用、助力国家“一带一路”建设的重要平台，切实反映出“一国两制”制度优势带来的发展增量。

第三，主动谋划区域发展国家战略，探索“两制”融合之道。推进粤港澳大湾区建设是习近平亲自谋划、部署和推动的重大国家战略，他在党的十八大后首次离京考察时指出，“希望广东联手港澳打造更具综合竞争力的世界级城市群”。此后，粤港澳大湾区建设从构想到实践，目标直指成为“新发展格局的战略支点、高质量发展的示范地、中国式现代化的引领地”。从习近平赋予粤港澳大湾区的最新定位来看，该战略是站在中华民族伟大复兴的战略全局高度，发挥“一国两制”制度优势，对“两制”协同发展模式进行的创新探索。此举突破了以往在“两制”问题上主要关注“差异”的惯势，将双边以“往来”为主的交流合作升格为时空同位的共同发展。在粤港澳大湾区内，一个国家、两种制度、三个关税区、三种法域，共同推进国家的高质量发展，赋予“一国两制”方针以更丰富、更有活力的内涵。

可以说，发展观念的创新是新时代“一国两制”治理模式的重要面向。习近平从国家治理的高度推动了“两制”融合发展的创新实践。

（六）期望香港、澳门关注社会和谐问题

人民安居乐业、社会多元和谐是香港、澳门繁荣稳定的社会基础，也是香港、澳门繁荣稳定的客观反映。关于香港、澳门的社会和谐问题，习近平指出了三个重点聚焦领域：一是改善民生，二是关爱青年，三是形成最广泛的“统一战线”。

在改善民生方面，习近平多次对特区政府提出期望，“要以人为本、纾困解难，着力解决市民关注的经济民生方面的突出问题，切实提高民众获得感和幸福感”，“让发展成果更多更公平惠及全体市民”。

在关爱青年方面，习近平指出，年轻人的成长是关系到“保证‘一国两制’事业后继有人”的重要问题。习近平多次强调，青年兴则港澳兴，青年有未来，港澳就有未来。他对港澳青年工作提出了指导意见：一是“爱国主义教育兹事体大”，要把我国历史文化、国情教育放在青年教育的突出位置；二是加强“青少年的宪法和基本法宣传教育”，“加强对青少年的爱国主义教育”；三是为年轻人发展创造条件，鼓励他们积极投身港澳建设、国家建设。

在形成最广泛的“统一战线”方面，习近平在党的二十大报告中提出，要“发展壮大爱国爱港爱澳力量，增强港澳同胞的爱国精神，形成更广泛的国内外支持‘一国两制’的统一战线”。这是从统一战线方面提出的关于港澳工作的新论断，是党中央在“一国两制”实践中总结的宝贵经验，也是应对复杂动荡的国际形势的强大法宝。形成更广泛的国内外支持“一国两制”的统一战线，一方面旨在团结一切可以团结的力量，调动一切可以调动的因素，争取国内外各方面对“一国两制”的理解和支持，为“一国两制”行稳致远创造更好的内外部环境；另一方面旨在讲好“一国两制”的港澳故事，彰显“一国两制”的制度自信。

上述三个关于推进香港、澳门社会和谐发展的重点聚焦领域，既是切入口，也是侧重点，三者缺一不可，需要协同推进。

（七）重申支持特区政府和行政长官依法施政

习近平一再重申，中央支持特别行政区政府和行政长官依法施政。他指出，“特别行政区政府管治团队是一个整体，关键是要全面落实和进一步完善以行政长官为核心的行政主导体制，处理好行政、立法关系，真正做到议而有决、决而有行，确保政府依法施政的顺畅、高效；要自觉维护管治团队的团结，坚决维护行政长官的权威，在工作上相互支持、相互配合、相互补台，共同维护政府整体的威信和声誉”。

习近平多次阐明，特别行政区政治体制的本质是行政主导，行政长官居于主导地位，行政、立法相互制衡又相互配合，司法独立。这一体制吸收了“三权分立”理论的合理成分，也参照了港英时期行政主导体制的有益经验，但并不是通常西方国家所实行的“三权分立”体制。在特区行政主导体制下，行政机关、立法机关、司法机关都属于行使中央授予的高度自治权的权力主体，分别承担着实施“一国两制”的主体责任，共同组成特区的管治团队，是一个整体。三大机关要以基本法为准处理好相互关系，完善特别行政区治理体系，提升治理能力。

新时代治港治澳方略内涵丰富、辐射面广，远不止以上归纳的七个方面，还需要进一步多方面深入研究。

三、新时代治港治澳方略的理论特质和意义

新时代治港治澳方略既同中央长期以来的治港治澳方针政策一脉相承，也体现了独特的思想创新，展现了理论和实践的紧密结合，呈现出鲜明的理论特质，丰富、提升了“一国两制”的理论层次，具有重要的理论意义和现实意义。

（一）新时代治港治澳方略的理论特质

1.系统性

习近平指出，“系统观念是具有基础性的思想和工作方法”。系统的思想和工作方法也充分体现在新时代“一国两制”实践上。新时代治港治澳方略是一个全方位、立体化的思想体系。其一，包含了对“一国两制”核心命题的理论回应，深刻阐明了“一国”与“两制”、“中央全面管治权”与“特别行政区高度自治权”以及“两制”之间的辩证关系；明确了“一国两制”的最高原则，重申了“爱国者治港”“爱国者治澳”的根本原则；重申了依法治港治澳，指明了完善基本法配套机制的工作方向；强调聚焦经济发展和社会和谐；明确了特别行政区“行政主导”下的“行政、立法、司法”关系。该体系内容全面、脉络清晰，每一项工作领域都体现着系统化的思想方法。其二，各理论要点之间相互贯通、相互联结，共同构成新时代治港治澳方略的不同维度。其三，新时代治港治澳方略覆盖面广，适用性强，关涉不同的对象，包括港澳特区政府、港澳社会、中央港澳工作部门以及国际社会，在每一个领域都提出了相应的具有针对性的论断，体现了宏阔的思维广度，丰富和发展了“一国两制”的理论体系。

2.辩证性

“一国两制”本身就具有鲜明的辩证特性，内含多重辩证关系。新时代治港治澳方略继承、发展了“一国两制”内在的辩证思想，并将之提升到新的哲学高度，为正确理解“一国两制”实践提供了辩证思考的指引。其一，只有坚守“一国两制”的初心使命和基本法立法原意，做到思想认识层面的全面准确，才能在实践中真正做到“坚定不移、全面准确”地贯彻“一国两制”与基本法。在思想观念和政策把握上，要防止一种倾向掩盖另外一种倾向，防止矫枉过正。其二，把握好“一国两制”的正确方向和政策界限。一方面要尊重和维护国家宪制体制，维护宪法确立的国家根本制度和本质特征，尊重内地实行的社会主义制度；另一方面也要尊重和维护受宪法保障的港澳资本主义制度和生活方式，防止在港澳简单套用内地的政策和做法，避免港澳“内地化”。其三，维护“一国两制”的最高原则，要尊重和落实中央的全面管治权，同时也要充分尊重和维护基本法授予港澳的高度自治权，树立全面准确的港澳管治权概念。工作重点应放在两类管治权的有机结合、统一衔接上，避免二者的割裂和对立，避免混淆两类不同性质的管治权，真正做到“一国两制”“港人治港”“澳人治澳”、高度自治。其四，完善同基本法实施配套的制度和机制是一项长期任务，要充分发挥中央和地方两个层面的积极性，适时完成相关的制度建设。既要保障中央的主导作用、关键作用，落实好中央全面管治权，也要发挥港澳特区的自主性和创造性，保障、加强港澳层面权力主体的宪制职责。其五，要切实落实“爱国者治港”“爱国者治澳”原则，确保由“爱国爱港（爱澳）”力量掌管中央授予的高度自治权；同时也要尊重和维护港澳社会多元包容的特色，最大限度团结建设港澳的积极力量，发展以“一国两制”为基础的统一战线，推进港澳的社会和谐。其六，要支持特区政府推进改革，破除利益固化藩篱，提升政府治理能力，解决社会深层次矛盾。同时，也要容许特区政府实事求是、量力而行、循序渐进，平衡好发展与稳定之间的关系。既要支持港澳融入国家发展大局、增强自身竞争力，也要坚守“一国两制”初衷，允许港澳继续保持自身特色和优势，开创出适应粤港澳大湾区发展的新的制度模式。其七，坚持依法治港治澳。要严格按照宪法和基本法办事，同时也要尊重和维护香港社会原有的法律制度体系，包括维护司法独立、保持普通法的特点和优势等。要协调好在香港适用的全国性法律同香港本地法律的关系，继续强化宪法和基本法的普及教育和宣传工作。认真贯彻香港国安法和香港《维护国家安全条例》，切实维护好涉港国家安全；同时也要充分尊重和维护香港居民的基本权利和自由，保持香港社会自由开放的传统和香港国际大都市的特色。

3.实践性

理论来源于实践，新时代治港治澳方略深植于“一国两制”的丰富实践，体现出鲜明的实践性。在福建工作期间，习近平借鉴“一国两制”在港澳的成功实践经验，深入研究和践行“加强两岸交流、促进祖国统一”的宏大工程，提出了加强闽台交流工作的具体举措。2007—2012年，习近平兼任中央港澳工作协调小组组长，他运筹帷幄，研究和指导“一国两制”在港澳的实施。2008—2022年，他3次到访香港；1999—2019年，他6次到访澳门。他每次到访都安排了密集的考察行程，接触港澳社会各界，深入了解社情民意。党的十八大以来，习近平关于治港治澳的一系列重要论述和指示，正是对“一国两制”实践中出现的新情况、新问题的规律性总结和沉稳应对，坚持从实践中来，到实践中去，在实践中不断充实、扩展了“一国两制”的理论内涵，符合“实践、认识、再实践、再认识”的马克思主义认识论。

4.人民性

习近平深刻指出，“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心”。人民利益，在兹念兹，这既是习近平治国理念的立身之本，也是新时代治港治澳方略的立身之本。“一国两制”是中国共产党的特有创造，是中国特色社会主义的重要组成部分，人民至上的立场贯穿始终，其初心使命归根结底是为了全中国人民的福祉和发展，是为了港澳同胞的安居乐业和港澳社会的繁荣稳定。习近平对澳门同胞讲过：“要坚持以人为本的施政理念，察民情、知民需、解民忧、纾民困。”他也对香港同胞说过：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。当前，香港最大的民心，就是盼望生活变得更好，盼望房子住得更宽敞一些、创业的机会更多一些、孩子的教育更好一些、年纪大了得到的照顾更好一些。民有所呼，我有所应。”这些话语生动体现了新时代治港治澳方略鲜明的人民性特征。正是基于人民至上的信念，在面对“一国两制”实践复杂严峻的内外形势和层出不穷的新情况新问题时，以习近平同志为核心的党中央坚守初心，在关键时刻果断出手，采取最大限度维护港澳居民根本利益的举措，向人民、向历史交出满意的答卷。

（二）新时代治港治澳方略的现实意义

1.为“一国两制”实践行稳致远指明了方向

新时代治港治澳方略强有力地为“一国两制”实践的行稳致远指明了方向。香港回归20多年的历程表明，“一国两制”犹如一艘在大海上航行的巨轮，不能任其自行漂泊、随风游荡，必须有明确航向和坚强舵手。这个舵手不可能是别人，只能是中央。中央是“一国两制”方针的制定者、实施的主导者、实际上的第一责任人，责无旁贷地肩负着掌控“一国两制”发展方向的重任，是保障“一国两制”迎风破浪、行稳致远的关键所系。对中央而言，其宪制责任就在于坚守“一国两制”的初心使命，保障“一国两制”实践的正确方向。这是从“一国两制”实践正反两方面经验中得出的一条重要的规律性认识和宝贵的历史结论。

2.为“一国两制”理论与实践创新作出了重要贡献

第一，新时代治港治澳方略坚守“一国两制”的初心使命，在继续“坚定不移”贯彻实施的同时，强化了“全面准确”的严格要求。其目的一是拨乱反正，澄清以往模糊、错误的认识，阐明“一国两制”的完整体系，推动社会各界正本清源、统一认识；二是从法律和法理视角建构“一国两制”的完整解释框架，为全面准确理解“一国两制”提供理论基础，体现了原则性、灵活性和创新性的高度统一。

第二，新时代治港治澳方略从实践层面完善“一国两制”的制度体系，维护和行使了宪法和基本法赋予中央的权力。一方面，依法明确了中央对特别行政区的全面管治权；另一方面，依法尊重特别行政区的高度自治权，推动两类管治权的有机结合和统一衔接。在实践中，中央发挥了止暴制乱的关键作用，香港很快实现由乱到治，避免了更长久的不稳定风险，保障了香港市民的根本利益。这一实践过程对中央全面管治权与特区高度自治权有机结合的操作规律与可行边界进行了有益探索，开启了“一国两制”下港澳治理的新模式。

第三，新时代治港治澳方略坚守“一国”之本，善用“两制”之利，推动“两制”共同服务于国家发展大局，实现互利双赢。中央在尊重“两制”差异的前提下，探索在“一国”之下促进“两制”适度融合的路径，支持港澳主动对接国家重大发展战略，创新开启了粤港澳大湾区建设，展现出光明前景。

新时代治港治澳方略是以习近平同志为核心的党中央对“一国两制”实践的科学总结和规律性认识，是领航新时代贯彻实施“一国两制”的理论遵循和行动指南，将继续坚守并高扬“一国两制”的伟大旗帜，引领这一前所未有的伟大事业走向新的发展阶段。