傅健慈：支持订立国安附属法例 坚定夯实国安法治基础

文｜傅健慈

特区政府建议就《维护国家安全条例》第110条的授权，订立《维护国家安全（程序事宜）规例》，以明确「特区的法律下其他危害国家安全的罪行」的认定机制。笔者认为其具有坚实的法理基础和迫切的现实需要，这是完善维护国家安全法律体系的必要之举。此举不仅符合「一国两制」宪制秩序，更能在不改变现有适用范围或新增权力的前提下，优化执行机制，同时透过法院把关，确保被告获得公平审讯，从而更好保障市民合法权益。

从宪制层面而言，《香港国安法》作为全国人大常委会根据《基本法》第十八条纳入附件三的全国性法律，在香港特区具有最高法律效力。其订立依据是《宪法》第三十一条及第六十二条赋予全国人大设立特别行政区的权力，以及《香港国安法》本身第四条明确维护人权的规定。特区政府藉附属法例细化执行程序，恰是履行本地层面的宪制责任。《基本法》第四十八条授权行政长官领导特区政府执行法律，附属法例正是将国安法的原则性规定转化为具体操作指引，强化法治基础，避免执行时出现灰色地带或权力滥用风险。

对于完善法律制度与执行机制，现行国安法虽订明四类罪行及惩罚，但具体程序如证据收集、强制措施申请、与内地相关机构的协作等，仍有细化空间。附属法例可订明警察及检控机关须遵循的程序标准，例如搜查、扣押、解送被告到法庭的时限及取证规格，减少因程序模糊而引发的争议。这将提升整体执法效率与透明度，让前线人员有更明确的法律依据，同时降低误触法律红线的风险。此外，明确与内地部门的协作机制，如通报、移交证据或涉案人员的安排，亦有助堵塞漏洞，防止境外势力利用跨境环节干预国安案件。

重要的是，建议中的附属法例并无改变《香港国安法》的适用范围，亦未为执法机关新增任何权力。现行法律订明的「分裂国家」「颠覆国家政权」「恐怖活动」「勾结外国或境外势力危害国家安全」四类罪行，其构成要件与刑期维持不变。附属法例纯属对现有权力行使方式的程序性补充，例如订明申请延长羁押须向法官提交书面理由及证据，而非扩大可羁押的罪行类别或延长法定时限。这与普通法传统中透过附属立法细化主体法规的做法一致，有助防止权力被任意扩大解释。

笔者特别关注附属法例对被告权利与公平审讯的影响。香港法院一直严格遵循《香港国安法》第五条：「防范、制止和惩治危害国家安全犯罪，应当坚持法治原则……保障任何人在法律面前一律平等，保障诉讼参与人的诉讼权利。」终审法院在多宗指标性案件中确立了「程序公义」是普通法下不可剥夺的核心权利，强调「程序公义」是保障个人免受公权力任意侵害的防线。无可置疑，附属法例只会强化而非削弱相关保障。

对市民而言，清晰的附属法例反而带来保护作用。第一，消除「执行不确定性」：市民知道哪些具体行为会触发法律后果，以及执法机关的权力边界。第二，减少误堕法网风险：附属法例可列举更多示例或指引，例如社交媒体转发信息的法律风险。第三，维护香港法治形象：完善的规则与程序保障，有助商界及国际社会理解香港国安法律并非法治倒退，而是现代国家安全立法的规范模式。

笔者理解部分人士担忧附属法例会否削弱现有人权保障。必须强调，国安法坚持法治原则，只是针对极少数危害国家安全的犯罪分子，从而保护绝大多数奉公守法的市民。任何附属法例均须符合《香港国安法》第四条对人权的保障，以及《基本法》第三十九条继续适用的《公民权利和政治权利国际公约》规定。香港法院拥有独立司法权和终审权，可宣告任何抵触上位法的附属条文无效。立法会亦可根据《基本法》第七十三条审议附属法例。多重制衡下，政府权力受严格约束。

综上所述，国家安全是所有权利的基础。没有安全稳定的社会环境，言论自由、人身自由均无从谈起。附属法例让国安法实施更透明、更可预测、更符合程序公义，既维护国家安全，亦保障市民免受恣意执法之害。笔者全力支持特区政府尽快完成订立国安附属法例的相关工作，确保其合乎法治原则与香港整体利益。这是香港特区履行维护国家安全宪制义务的应有之举，也是对「一国两制」制度自信的具体体现。

作者为全国港澳硏究会理事、香港基本法教育协会副会长、北京交通大学法学院兼职教授