方舟：香港制定五年规划的战略目的和重点领域

文 | 方舟

2026年2月，行政长官李家超宣布香港将制定首个“五年规划”。香港的“五年规划”不是简单地将施政报告由一年时间线延长为五年版本，其根本要求是希望香港立足于国家战略，并以此为出发点，思考未来更长一段时间的发展路向。这标志着香港角色定位的一次深刻转变，从传统的“超级联系人”和“超级增值人”，进一步升级为“超级合伙人”。

观察国家的“十五五”规划，尤其是香港篇章，最核心的思想就是香港要更积极融入和服务国家发展大局。这当然不是讲香港只为国家做贡献，而是指香港要通过融入和服务国家的过程来不断提升自身核心功能和竞争力，并培育新的经济增长点。

香港五年规划的出发点，并不是照搬内地的五年规划模式。内地的体制始终与香港有所不同，内地本身拥有大量国有企业和国家的科研机构，也有更加成熟的产业政策和更有力度的宏观调控手段。这些都是与香港不同的。香港不需要，也不可能去简单模仿内地的这些政策手段。国家对香港的期望恰恰是香港要用好高度开放市场和高度国际化的特点，以此为国家做特殊的贡献。基于这些认识，我们得以重新审视香港制定这份五年规划的目的及重点领域。

一、香港五年规划的战略目的与北部都会区的核心支撑

对香港而言，制定五年规划的战略目的可以归纳为两个层面：一是通过和国家规划对接，融入和服务国家发展大局，从而提升香港的战略自主性；二是着力解决香港经济社会的深层次矛盾，包括提升原有优势产业和打造新的经济增长点。

（一）融入和服务国家发展大局，提升战略自主性

首先，我们需要对整个国家的发展环境有一个更清晰的认识。核心是国家现在面临国际国内两个大局的问题。习近平主席在五月中美元首会面期间，提及当前百年变局加速演进，国际形势变乱交织，中美两国能不能跨越“修昔底德陷阱”，开创大国关系新范式？能不能携手应对全球性挑战，为世界注入更多稳定性？能不能着眼两国人民福祉和人类前途命运，共同开创两国关系美好未来？对美国来说，虽然未来一段时间在对华关系处理上可能更加理性，但其将中国视为战略竞争对手的定位已经确立，不管哪个政党执政都不会改变。香港过去做惯的在中西方左右逢源的中间人角色，也将发生深刻变化。虽然香港作为窗口和中国国际门户的角色不会改变，但是这种中间人模式的本质会发生重大变化。

对内而言，中国要实现现代化两步走的目标，最关键的就是要实现发展模式的转型，实现高质量增长。高质量增长的核心就是要形成创新驱动发展的模式。国际和国内两个大局，最后都归结到国家要实现创新驱动增长。不管是实现自己的现代化目标，还是应对外部的挑战，最终都要靠创新驱动的方式来推动经济增长和社会发展。香港只有理解了国家的核心需求，才能正确地布局下一步的发展策略。

过去谈香港融入国家发展大局，其实更多是内地对香港的单边开放，由国家单方面支持香港发展，支持香港分享内地发展成果。譬如2003年签署的CEPA，其中的零关税政策、服务业开放措施、执业资质认证等都是国家主动支持香港发展。还有近年内地出台的一系列便利港人在内地尤其是大湾区内地城市就业生活的支持政策，鼓励香港青年到内地创新创业的政策等，都是推动香港融入国家发展大局的体现，目的是让香港各界人士能够分享国家经济发展的红利。

然而，“十五五”关于港澳的论述升级为“融入和服务国家发展大局”，增加并强调“服务”二字。这一变化对香港提出了更高的要求，也体现出新时代“一国两制”实践需要有新突破。在这个过程中，香港能为国家做什么，需要香港有战略层面的思考，在考虑各方面事务时，需要有配合服务国家战略的意识。要立足于服务现在中美竞争、中国内部经济转型的国家发展大局，以充分发挥香港的特殊功能。透过这样的战略转变，香港不仅能够为国家作出更大贡献，更能在这个过程中提升自身的战略自主性，避免在国际格局变化中被动适应，而是主动塑造自己的发展路径。

（二）解决香港经济社会深层次矛盾

香港制定五年规划的另一个战略目的，应是解决经济社会的深层次矛盾。这既包括提升原有优势产业，也包括打造新的经济增长点。长期以来，香港经济有三个具世界影响力的产业，分别是金融、贸易和航运。早在基本法起草时，这三个领域就已被写入其中，提出香港要保持国际金融中心地位，保持自由港地位和实行自由贸易政策。因此，金融、贸易和航运中心其实是香港最重要的三个功能。

从“十四五”规划开始，国家因应新的形势提出香港要发展成为国际创新科技中心。当然，香港的国际创科中心建设还处在起步阶段，还不是真正意义上的国际创科中心，目前经济仍然主要依靠金融、贸易和航运的发展。

香港是靠港口起家的城市，贸易和航运是先于金融发展起来的。从现时的情况看，香港传统的贸易和航运中心地位有下降迹象；创科产业虽在上升，但还在早期培育阶段；教育产业发展迅速，不过规模和体量整体偏小。因此，金融毫无疑问仍是未来相当长时间香港经济增长的主引擎，也是香港对国家贡献最大的领域。香港的经济结构经过多年的转变，的确越来越依赖金融和地产业驱动整体经济发展。然而，单靠金融并不足以解决香港青年向上流动性等深层次社会矛盾。这些行业确实提供优质职位，但“入行”门槛相当高，时下的年轻人要么需要先有资本、或者需从事医生、金融、律师等少数行业，才有机会过上比较安稳的生活，上流的机会有限。长远而言，要从根本上解决这个问题，只有从改善香港产业结构入手。

因此，香港五年规划的另一个重要战略目的，就是透过提升原有优势产业和打造新的增长点，来解决经济社会的深层次矛盾。可以考虑以下重点领域里务实地开展一些工作。

二、金融领域的重点工作

在金融领域，香港五年规划的重点应该聚焦于两个方面：一是推动人民币国际化，打造离岸人民币金融中心；二是将债券市场发展为香港金融的第二支柱。

（一）人民币国际化

金融中心是香港的最强项，对香港而言，需要考虑一个问题：现在承接的资产理财业务，很大程度上是基于内地金融市场没有全面开放的现实。香港资产管理中心更多是起到通道的作用，如同当年香港做转口贸易一样。如果未来内地资本账户开放、人民币可全面自由兑换，那么香港在资产理财扮演的通道作用会下降。尽管这个在短期内还不会发生，但确实值得香港思考，在未来内地金融领域更加开放时，香港应如何继续发挥作用。而离岸人民币市场将是香港金融市场的重要增长点。其本质是帮助中国推动人民币国际化，将中国建设成为货币强国。中国现时在金融市场发展和货币体系方面国际化程度相对比较低。香港发展离岸人民币市场如果机会把握得好，发展出离岸人民币债券市场、股票市场乃至大宗商品市场，对香港未来金融发展前景是巨大的新动力。香港目前因为港币与美元挂钩，实际上是一个成熟的美元市场中心。未来可以把香港打造成一个“双币中心”，既是美元中心，又是离岸人民币交易市场中心。这需要国家和香港两边共同做顶层设计。

此外，现在特区政府正努力推动的黄金储备及交易中心也是一个具有很大潜力的市场。随着近年国际形势变化与动荡加剧，各国央行都在积极扩大黄金储备，普遍希望利用黄金来降低风险，应对全球政治和经济形势的持续不确定性。香港可以主动配合国家的黄金储备战略，打造黄金储备及交易中心，包括建设足够规模的实物黄金储存仓库、建设黄金加工基地、采用人民币交易黄金等，实现实物黄金加工和仓储全过程自主可控，提升在全球黄金市场的定价权。

（二）将债券作为第二支柱

香港金融市场兴旺最主要依靠的是股票市场，不过也存在偏科的问题。整个金融业对股票市场依赖过高，特别是IPO业务。未来五年，香港金融业需要培育第二支柱，那就是发展债券市场。从全球整体看，债券市场与股票市场的规模相当，都是一百多万亿美元。但就香港自身来看，目前的债券市场规模较股票市场规模仍有很大距离，存在股强债弱的问题。

为更好推动香港债券市场的发展，去年年底证监会和金管局共同发布了《固定收益及货币市场发展路线图》。其中提出了固定收益和货币市场发展的四个支柱，分别是发行（一级市场）、流动性（二级市场）、离岸人民币业务，以及新的基建平台建设。

首先是促进一级市场的发行，包括透过发行政府债券为市场提供参考基准，推动离岸人民币收益率曲线发展；向中国内地、东南亚、中东等目标市场推广，吸引更多发行人和投资者参与，同时促进更广泛地使用人民币作为融资货币。第二是促进二级市场的流动性，落实推行场外固定收益衍生工具制度，促进在香港发展回购交易中央对手方，研究中央对手方结算系统建设等。第三是扩展离岸人民币业务，丰富人民币计价产品生态圈，推出离岸国债期货、跨境回购业务等，提升离岸人民币流动性，完善与内地资本市场互联互通。最后是发展金融市场基建，为代币化债券与传统金融市场提供衔接渠道，支持新一代电子交易平台发展。

实际上，香港发展债券市场最关键就是用好离岸人民币中心的独特优势地位。通过鼓励离岸人民币计价产品发行，特别是增加在香港发行离岸国债的规模和频率，一方面能加快自身债券市场建设，另一方面也是配合国家推动人民币国际化的进程。现在国家主要是透过国际贸易结算货币的方式来推动人民币国际化，但其中最大的挑战是外国卖给中国货物收取人民币之后，获得的人民币没有投资用途，往往又换回美元。因为内地资本市场尚未全面对境外开放，因而最便捷有效的方式是在香港发展出足够规模且多样化的离岸人民币固定收益产品，令外国持有人民币的机构能投资有回报和流动性的产品，提升外国持有人民币的诱因。

从更长远一些看，随着人民币国际化程度日益提高，当人民币成为世界主要货币的时候，世界各国将对人民币产生很高的融资需求。香港现在就应该把握机会，将离岸人民币与债券市场结合发展起来，争取成为亚洲最大的固定收益市场。这样才不至于当内地将来开放金融市场、人民币自由流动和高度国际化时，香港丧失金融通道功能，而是可以继续作为人民币最大的境外融资市场，与上海的在岸金融中心形成互补。届时的香港和上海，将会扮演今天伦敦与纽约在美元市场的功能。

三、贸易领域的重点工作

在“十五五”时期，国家对香港的贸易中心建设提出了新的要求。过去香港擅长于帮助西方企业及资金进内地，现在重点是要从“前店后厂”转向“前厂后店”模式，成为国家企业出海的供应链管理中心。原来“前店后厂”是指在香港接单，然后在内地尤其是珠三角一带生产，让内地做“世界工厂”。现在全球供应链、生产链重塑，尤其在西方保护主义盛行的情况下，中国企业纷纷在“一带一路”沿线国家布局生产基地。香港在其中要充当的一个功能便是“前厂后店”，即企业将工厂布置在海外（前端），香港则可以扮演后端“店”的角色，作为内地企业“走出去”的海外管理中心提供服务和支持。

从“前店后厂”转向“前厂后店”的过程中，香港有一个重要的角色转变。在“前店后厂”模式中，香港接单的时候，“甲方（金主）”是西方国家的公司，再发单给内地工厂时，香港则成为“甲方（金主）”，内地工厂是生产品提供者（乙方）。在新的“前厂后店”模式中，香港是作为中间人服务内地企业“走出去”，“甲方（金主）”变成内地企业了，香港则承担服务商（乙方）的角色。在一般的交易关系中，甲方比乙方更有主动权，因此香港也有一个角色调整适应的过程。

所以香港在这个服务过程中，要更好地理解国家战略，来理解内地企业的决策和战略，并更好地服务他们。这样才能争取更多内地企业在“走出去”时，将海外管理总部和供应链管理中心放在香港。

四、航运领域的重点工作

在航运领域，香港发展的重点是要抓住海事保险业务。过往船舶注册这类的服务，带动的增值并不是很大，而海事仲裁和法律往往与海事保险相关，很多时候选择保险地也间接决定了仲裁地，海事保险业务的拓展能带来争议解决等一系列相关业务。而且航运服务已经不只是增值服务的问题，它涉及到国家贸易供应链的安全。

中国已经是世界主要航运大国和贸易大国，而且已经是世界第一大船东国。在这种情况下，航运保险不能过于依赖西方。香港现有的海事保险业务，很多情况是接了单以后再转回欧美母公司，再保险也在欧美。未来做大本地海事保险池子，关键之一是允许内地资金通过一定渠道投资到香港的航运保险和再保险业务上。而且作为最大的船东国，国家可以鼓励自己的船队主动将保险业务安排在香港进行，有了需求，保险供应商会更主动往这边集中，慢慢形成海事保险业的集群效应。这对香港巩固国际航运中心地位，支持国家保障供应链安全都有重大意义。

在俄乌、中东战争爆发之后，航运服务很明显成为了国家贸易链供应链安全的一部分。香港想做强航运保险中心，必须与国家的战略配合。未来可以从服务国家供应链安全的角度出发，争取在国家战略下，将更多航运保险服务放在香港做。此外，航运是全球供应链的重要环节。俄乌战争后，欧美利用航运保险来封锁俄罗斯的石油运输，凸显出航运服务业的重要性。香港国际航运中心的发展应该依托专业服务业优势，配合国家大型航运企业的发展，努力提升自身在全球航运服务市场份额，助力国家整体航运竞争力提高。

五、科技和人才领域的重点工作

在科技领域的重点是要运用产业链思维，透过有效的招商引资“三部曲”，加快建设国际创科中心，并以此助力国家打造国际高端人才集聚高地。

创科中心的建设要充分利用好大湾区的产业链。香港现在的问题是有上游无下游，要将香港现在从上游学术界往下游推动产业化的“学研产”模式，转化成靠下游企业需求拉动产业化的“产学研”模式。这也是需要同国家战略更好结合，吸引大湾区以及内地其他地区丰富的企业资源一起出力推动香港创科发展。

从新加坡的经验出发，香港如果要真正做好产业政策，成功实现招商引资，实际上还需完成一组“三部曲”。第一部曲是要确定产业发展方向。这个方向并不是简单的产业大方向，而是要在产业大方向下，明确各个产业链之中吸引哪些具体环节落户香港，落实到细分领域。由于特区政府自身拥有的产业专家数量少，缺乏对产业的系统了解和研究，因此可以针对每个不同行业成立一个行业顾问团。顾问团可以吸收一些专家学者，但必须要以行业内有影响力的企业家为主，因为只有企业家才真正深入了解这个行业。邀请企业家作为顾问，不仅仅只是听他们的意见，而且还要将企业家拉进香港的关系网络之中。针对香港希望在创科和先进制造业领域发展的几个行业，其实每个行业都应有一个专门的企业家顾问团，由政府高层亲自邀请他们加入。通过政府与企业家顾问团的共同研究，在本港现时的生命健康科技、人工智能与数据科学、先进制造与新能源科技等几个大方向下，明确其中吸引到香港落地的细分环节。

第二部曲就是确定产业链细分环节后，要主动开展定向招商引资。应该针对性选择目标企业，重点聚焦领域内前三名或前五名的头部企业，由专门招商团队主动出击，一家一家去叩门，争取他们到香港落户。而且在与招引企业商谈中，需明确在香港发展的产业链环节，鼓励企业将真正核心的高附加值业务放在香港进行，而不是仅仅来香港开个办公室而已。那么为了激励这些企业来港发展，政府也有必要大胆给予多类型的优惠政策，不要缩手缩脚，至少在产业发展上真正跳出“小政府”思维。

第三部曲是香港要为招引的企业提供全流程服务配套，学会“一企一策”模式。在这方面，尤其需要创科局和发展局的协同配合，因为产业政策和土地资源密不可分，离不开两个局的密切配合。如果涉及到补贴、税率等财务方面的政策，未来也需要更高层的积极统筹。因此，建议香港围绕目标招引的重点企业，为每个企业都成立一个专门的全流程跨部门服务小组，成员由发展局、创科局、商经局及其他相关部门的公务员组成。这个小组负责从招引对应企业到企业落地投产运营的全过程服务，协助企业处理厂房用地、人才招引、配套住宿等一系列问题，包括企业成功投产运营后，如果出现新问题，这个小组也需有效配合企业解决。

有了企业的集聚和产业的壮大，人才的集聚才能成为可能。所以高端人才聚集高地的建设其实是与国际创科中心建设结合在一起的。从“十五五”的解读来看，“高端人才”主要指国家紧缺的科技人才，特别是“卡脖子”领域的关键人才。香港几所大学近年已经积极招揽了不少海外高端人才，但由于大学提供的教职有限，吸纳的人才数量也相对有限，而且招揽的基本是基础研究人才。未来实际上需要更好地配合国家科技战略，吸引更多“卡脖子”领域的紧缺人才。应该把握北部都会区建设的机遇，通过“筑巢引凤”，从内地和海外吸引产业企业集聚，以企业为平台吸引高端人才，建设具有产业影响力的国际创科中心。

总而言之，香港通过这次五年规划的制定过程，最重要的是学到怎么理解国家的战略规划和从站在国家战略的角度来思考香港的发展。包括香港向中央争取新的政策时，也要学会站在国家的角度来思考和谋划。某种程度而言，香港的核心定位可以归纳为“3＋1＋1”：“3”就是提升传统的国际金融、贸易、航运中心；第一个“1”是国家明确要求香港建设国际创科中心，并成为国际高端人才集聚高地；第二个“1”是北部都会区作为重点发展平台，要发挥推动香港融入和服务国家发展大局，同广东共同建设世界级大湾区的作用。理解这个之后，香港三大传统中心、国际创科中心以及北都下一步的发展规划就会更加清晰。

香港要扮演好“超级合伙人”角色，真正作为国家战略的一部分，不仅靠自身的努力，也需要国家的战略支持，在谋划一些大的战略布局时，将香港的角色考虑进去。以战略自觉，相向而行，主动做好一些事关顶层设计的工作，令香港在国家的现代化进程中充分发挥作用。

（作者系全国港澳研究会理事、一国两制研究中心研究总监）