屠海鸣：施政报告谋当下 五年规划统全局

文｜屠海鸣

香港的首个五年规划公众咨询将在本季度展开。行政长官李家超在不同场合数次表示，五年规划出台后，特区政府仍会秉持每年发表施政报告和财政预算案的施政模式，并确保施政措施与五年规划有效衔接。

特首的意图非常清晰：希望社会各界和市民正确理解、认识五年规划与施政报告的关联与区别，在五年规划公众咨询阶段，瞄准香港中长期发展的问题建言献策，须以“会当凌绝顶，一览众山小”的宽阔视野来考虑问题，切忌“只见树木，不见森林”，只顾“眼前事”、忽略“长远计”。

特首所想所思、所忧所虑，的确是一个不容回避的重要问题。特区政府长期实行“积极不干预”的政策，主要透过每年的施政报告和财政预算案来推进施政。这4年来，李家超每年10月颁布的体现其施政风格的施政报告，充分反映了其施政理念、优先议题以及其对香港社会热点问题的回应，是行政长官向香港市民作出的政策承诺，广大市民已经习惯和认可。如今，除了施政报告，特区政府即将编制和公布长远规划，不少市民还比较陌生。因此，心有戚戚、感同身受，在公众咨询启动之前，厘清五年规划与施政报告的“同”与“异”，是必须补上的“功课”。

在笔者看来，重点应从以下五个角度来认识五年规划与施政报告的关系。

性质层次各不同近期远期两分明

五年规划回答的是“未来五年我们要成为什么”，施政报告回答的是“这一年我们要做什么”。

以北部都会区建设为例，五年规划确立“国际创科新城”的总体定位，并设定中长期目标，施政报告则将其分解为年度目标。

那么，问题来了。五年指标会平均分解到每一年吗？不一定！五年规划在整个周期内具有相对刚性，除非出现重大变化（比如发生类似于新冠疫情那样的情况），一般情况下不宜频繁修改；而施政报告可以根据年度经济形势和财政状况进行动态调整。

比如，五年规划对巩固国际金融中心制定长远目标，但每一年的情况不同。当下，地缘冲突加剧，导致国际资本加速寻找“避风港”，香港和新加坡都迎来了“吸金”的机遇期。那么，今年金融发展的指标完全可以设定得高一些。

由此可见，五年规划与施政报告兼顾了稳定性与灵活性，既稳健有序、稳扎稳打，又灵活应对、灵活变通，使发展的“规划图”与“施工图”有效衔接、无缝对接，更具科学性、现实性、针对性。

制定流程有差异五年规划更多元

观察分析五年规划与施政报告的制定流程，可以看到二者的明显差异。

施政报告的制定流程是：行政长官率各政策局通过座谈会、公众咨询、立法会答问等形式收集意见，最终由行政长官拍板定稿，在这个过程中，立法会虽有权质询，但本质上处于“被咨询”地位。

制定五年规划的过程则要复杂得多，除了制定施政报告应有的环节之外，还建立了以下机制：

一是立法会“协同研究机制”。由行政长官主导、立法会各事务委员会提前介入、深度参与，共同开展超过120个课题的研究，每个课题均需提交实证分析报告并经过公开听证。

二是建立与国家“十五五”规划的衔接机制。制定香港五年规划，时间跨度要与国家规划对齐，功能定位要与国家战略对接，资源配置要获得国家支持，因此，特区政府建立了直通中央政府有关部门的沟通衔接机制。

三是专家咨询机制。国家“十五五”规划对香港的定位是“十大中心，两个枢纽，一个生态圈”，香港的五年规划须对标这个定位来制定。同时，国家“十五五”规划当中没有直接涉及香港的内容，其实也蕴藏著香港可以利用的机遇，同时，香港的五年规划还需要与大湾区的广东9市及澳门对接，亦需要学习借鉴上海、深圳等内地重量级城市的经验。因此，听取专家的意见非常重要。在中央港澳办、国务院港澳办的协调下，已经建立了专家咨询机制。

由此可见，五年规划不是香港特区政府的闭门施政纲领，而是在国家战略引领下，香港特区行政与立法两大权力机关共同完成的课题，需要采用对症下药、有的放矢的思维杠杆，其政治分量大为增强。

内容范围虽相同宏观微观有侧重

五年规划与施政报告的侧重点不同，前者偏重宏观领域，后者注重微观范畴。

五年规划并非包罗万象，主要聚焦长远发展的大事要事。一个月前，行政长官召开了港区全国人大代表、政协委员座谈会，会上，李家超由感而发，谈了一些对五年规划编制框架的初步思路，它聚焦于经济高质量发展和结构性改革，主要集中在“四大中心”的巩固提升，以及北部都会区建设等重大课题。基层医疗、安老服务、教育日常开支等民生议题虽然也会涉及，但更多是以“人才培育”或“社会保障底线”的形式出现，不会像施政报告那样逐条列举“增加普通科门诊名额”“提高长者生活津贴”等琐细措施。

施政报告则是一份年度政策“百科全书”，主要聚焦短期需要解决的事项。以去年10月颁布的施政报告为例，报告提出，将成立“北都发展委员会”，由李家超亲自主持，下设三个工作组：“发展及营运模式设计组”由财政司司长任组长，大学城筹划及建设组由政务司司长任组长，“规划及发展工作组”由财政司副司长任组长。——这些措施非常具体，更具实操性。

春兰秋菊、各有千秋。内容侧重上的差异，反映了两个文件的根本分工：五年规划负责“做正确的事”，选定少数对香港长远竞争力有关键影响的赛道，集中资源突破；施政报告负责“正确地做事”，在所有公共政策领域保持基本运转，同时将五年规划的战略转化为可执行的年度任务。

法律地位分轻重统领执行成闭环

从法理上看，施政报告的法律依据是香港基本法第六十四条，该条规定香港特别行政区政府必须定期向立法会作施政报告。但基本法并未赋予施政报告以法律约束力。也就是说，如果以往某一年的施政报告中承诺的事项没有完成，并不构成法律上的违法行为，更多是政治信誉的损失。

五年规划拥有“准宪制文件”的地位，理由有三：其一，五年规划需经立法会大会表决通过。其二，五年规划需报送中央人民政府备案，并与国家的“十五五”规划进行衔接。其三，《国家发展规划法》第三十七条订明：“国家坚持‘一国两制’方针，支持香港特别行政区、澳门特别行政区主动对接国家发展规划，融入和服务国家发展大局。”——这为香港特区的五年规划提供了法律背书。

比如，国家“十五五”规划（2026－2030年）中明确写入了“支持香港巩固提升国际金融、航运、贸易中心地位，加快建设国际创科中心和区域知识产权贸易中心”等表述，香港的五年规划必须在核心指标上与国家的规划对表，根据以上重点内容做出更为具体的规划。

五年规划既要对接国家规划，又须立法会审议通过。这意味著若五年规划中的关键目标未能如期推进，不仅会引发特区立法会的质询，还可能触发中央层面的督促问责机制。

责有攸归、各司其职。二者问责强度的差异，决定了两个文件的执行逻辑：施政报告的落实主要靠行政部门的自我驱动和政治压力；而五年规划的执行则有多层次的监督体系，其执行力度更大、更具刚性。

战略战术全覆盖接力破局有保障

施政报告以一年为周期，不可避免地受到政治周期的影响。比如施政报告提出某些事项后，因社会争议的政治气候变化，推进速度大幅放缓。这种年度政策的碎片化，使大型基础设施和结构性改革难以获得持续推动。

五年规划正是为破解这一困境而设计，覆盖整整五年，通常跨越一个完整的特首任期甚至延伸到下一届开端，形成“接力跑”的制度安排。

以住房供应为例，五年规划可以设定一个硬性目标。比如，到2030年累计新增公营房屋单位15万个，将公屋平均轮候时间压缩至4年以内。若该目标写入规划，未来五年的每一份施政报告都必须围绕它分解年度指标，任何一年的偏离都将面临问责。

更关键的是，五年规划具有跨届政府的约束力。在规划期内，新任行政长官可以调整优先次序，但不能整体放弃上一届政府经立法会审议通过的规划，这种跨越选举周期的战略定力，可以保证重大工程持续推进。

如果缺乏登高谋远的规划，在复杂多变的内外环境下，发展有可能迷失方向，五年规划是“战略导航图”，管方向、管大局、管长远；无论多么宏大的战略规划，如果没有按年分解的“施工图”“进度表”，也会沦为“纸上谈兵”，施政报告是“任务书”，管分解任务、管出台措施、管分段落实。因此，二者是相辅相成的关系。

十三届全国政协副主席、中央港澳办主任、国务院港澳办主任夏宝龙非常重视香港的五年规划编制工作，考虑到香港制定首份五年规划任重道远，他亲自协调中央有关部门和专家团队支持香港，并希望特区管治团队发挥自主性，勇于担当，善作善为，制定一份高质量的五年蓝图，以高质量的规划引领高质量发展。

夏主任的关心和厚爱，是热情的鼓励，更是真心的鞭策。闻风而动、大步流星，香港管治团队和社会各界都应行动起来，群策群力，共谋未来，共同书写好这份“时代答卷”。

（作者系全国政协港澳台侨委员会副主任，全国港澳研究会顾问，香港新时代发展智库主席，暨南大学“一国两制”与基本法研究院副院长、客座教授）