刘兆佳：从被动到主动 从局部到全局——在中央引领下香港参与国家五年规划的理念行动与时俱进

文｜刘兆佳

近年来，国家领导人多次叮嘱香港特区主动积极参与国家的五年规划、对接和服务国家发展战略以及加快融入国家发展大局。2024年12月，习近平主席在会见赴京述职的行政长官李家超时指出：“全力支持行政长官和特别行政区政府团结带领社会各界，锐意改革、奋发有为，积极对接国家战略，塑造经济发展新动能新优势，在创新创造中推动香港由治及兴，为香港繁荣稳定作出更大贡献。”2024年12月，在庆祝澳门回归祖国25周年的活动中，习主席要求香港和澳门“深度对接国家发展战略，加快融入国家发展大局，在构建新发展格局中更好扮演桥梁角色。”2025年12月，习主席在会见赴京述职的行政长官李家超时指出：“特别行政区政府要主动对接国家‘十五五’规划，坚持和完善行政主导，扎实推动经济高质量发展，深度参与粤港澳大湾区建设，更好融入和服务国家发展大局。”

2026年1月26日，中央港澳工作办公室、国务院港澳事务办公室主任夏宝龙在全国港澳研究会举办的“坚持和完善行政主导促进特别行政区良政善治”专题研讨会上致辞时指出：“政府各部门要在行政长官领导下，主动加强对特别行政区发展的顶层设计和战略谋划，做好与国家‘十五五’规划对接，增强港澳未来发展的前瞻性、主动性。”

2026年1月底，李家超在回应领导人叮嘱时表示，香港将首次制定自身的五年规划，就对接国家“十五五”制定框架。他会亲自领导跨局、跨部门、全政府的专班作统筹，对重点领域作更细致部署。李家超其后接受访问表示，“香港五年规划”将由他主导、政制及内地事务局会主责。他已指示各政策局成立预备小组并开展准备工作，在“十五五”规划的内容和细节正式公布时，预备小组便转为对接“十五五”规划编制小组，全速工作，目标是在今年内完成对接“十五五”规划的“香港五年规划”。他又称，“对接‘十五五’规划的‘香港五年规划’，会是宏观性、战略性和前瞻性的重要文件，勾勒未来五年的发展愿景、核心目标、重点领域和重大举措，为香港社会经济民生发展提供清晰的路线图和时间表。”

中央擘画香港未来发展路向

李家超领导的本届特区政府决定积极制定香港的“五年规划”并以之来对接和服务国家“十五五”规划，在香港的治理历史上是重大突破，对香港今后的发展、政府施政的连贯性、政府与社会的关系和香港与内地的关系影响深远。

长期以来，在“放任主义”、“积极不干预”和“小政府、大市场”的治理思维下，一些人视宏观和长远经济和社会规划为畏途，甚至认为作为资本主义社会的香港不具备规划未来的远见能力和知识，甚至担心这样做会损害投资者对香港的市场经济的信心，因此对参与国家的五年规划犹豫再三。从中央的角度看，起初也担心如果把香港直接纳入国家的五年规划，会被外界特别是那些别有用心者以为或者污蔑香港已经开始走向社会主义、变成与内地大城市无异的城市、中央破坏香港的高度自治、“一国两制”难以为继。此外，对于应该如何把一个资本主义体系纳入一个社会主义国家的五年规划之内，也需要一个实践探索的过程。

不过，香港回归后不久，特别在亚洲金融危机和香港陷入无休止的政治斗争后，越来越多香港人包括我在内开始认识到，要克服香港产业结构单一、内在发展动力不足和社会矛盾激化等问题，香港必须加强与内地经济合作，用好国家经济高速发展所能为香港发展带来的机遇，因此需要向中央争取一些对香港经济增长和产业转型升级有利的政策和措施。早在2003年，行政长官董建华便在施政报告中提出香港与珠三角融合发展的构思。嗣后，“粤港合作”、“深港合作”、“京港合作”、“沪港合作”、“渝港合作”等构思陆续出现。对于中央提出的“泛珠三角区域合作”、“西部大开发”等项目，特区政府也表达了兴趣。然而，除了在“粤港合作”上取得若干成果外，其他方面的合作的进度并不理想。之所以如此，是因为无论在特区政府内部乃至在社会上仍有不少人对加强与内地合作不以为然或有所担忧。敌对势力更从政治角度对此危言耸听、百般阻挠。对于香港的局势和日后的发展，尤其对于香港经济长期发展动力不足和由此而可能引发的种种社会矛盾，中央深以为忧。

为了让香港脱离险境并进入坦途，中央费尽心思，并决心出手相助，包括探讨香港加入国家的五年规划的可能性。2019年香港爆发港版“颜色革命”后，中央通过颁布实施香港国安法和对选举制度的彻底改革，令内外敌对势力再难在特区的管治架构和社会上立足，“爱国者治港”亦得以全面落实，从而为香港的有效管治、长治久安和长远发展打好基础。在中央新的对港政策中，擘画香港未来的发展路向，引领香港加快融入国家发展大局更是重中之重的举措。美西方近年来对香港的打压和遏制，以及全球经济体系的巨变，更加深了中央对香港经济和社会未来的担心和关顾。中央的思路是：如果香港能够用好国家发展和中央惠港政策所带来的机遇，则香港的经济动力可以强化，其深层次矛盾也可以逐步得到纾缓，而“一国两制”亦能行稳致远。

“融入国家发展大局”一词是最近几年中央因应香港的局势变化而提出的新对港方针，其中的意思是中央要主动积极、通过制度和政策的创新，引领和促使香港深度参与到国家的发展过程和策略之中，并从而丰富“一国两制”的内涵和筑牢“一国两制”的根基。近年来，中央的各种惠港政策、国家的飞跃进步和大湾区内的内地城市的高速发展对香港融入国家发展大局起到了巨大的推动作用，形成了极为强大的“引力”。中央不但在制度上和政策上大力支持和促进香港加快参与大湾区的建设，尤其在深港合作方面，更认真督促和协助香港特区政府按照中央为香港设定的发展路向积极工作，通过对接和服务国家发展战略而加快融入国家发展大局，力争在较短时间内取得显著和具体成果，并为此向特区政府问责。

与此同时，香港社会内部的剧烈变化又产生了强劲的融入国家发展大局的“推力”。近年来国际形势丕变的核心肯定是中国的崛起和美国与其盟友对中国的包围和遏制。过去十年香港发生的大大小小的斗争和动乱清楚表明，香港已经成为西方用以威胁国家安全的棋子。在西方对香港虎视眈眈、用心不良的大环境下，香港再难恢复过去与西方的“友好”关系，而经济不景、内部矛盾重重、兼且保护主义和单边主义日渐抬头的西方也难以为香港提供充裕的发展空间和机遇。香港社会各界越来越意识到香港必须更多地到内地和“一带一路”沿线国家获取发展动力。在各种新的挑战下，香港人对于参与国家五年规划以及对接和服务国家发展战略表现出越来越大的主动性、积极性和迫切性。一些人甚至担心不这样做的话香港会在国家发展过程中走向“边缘化”。

国家“引力”和内部“推力”下的转变

在这些“引力”和“推力”的不断交叉作用下，国家的五年规划在香港回归后对有关香港的表述出现了明显的、脉络清晰的转变。回归初期，尽管香港根本没有参与国家的五年规划，但国家的五年规划仍有提到香港。“十五”计划（当时仍称为“计划”）（2001－2005）这样说：“继续按照‘一国两制’方针和基本法，全力支持香港、澳门特别行政区政府依法施政，维护香港、澳门的长期繁荣稳定。巩固和加强香港国际金融、贸易、航运中心的地位，加强港澳台与内地的经济合作及交流。”“十一五”规划（2006－2010）则表示：“保持香港、澳门长期繁荣稳定。坚持‘一国两制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方针，严格按照特别行政区基本法办事，加强和推动内地同港澳在经贸、科教、文化、卫生、体育等领域的交流和合作，继续实施内地与香港、澳门更紧密的经贸关系安排，加强内地和港澳在基础设施建设、产业发展、资源利用、环境保护等方面的合作。支持香港发展金融、物流、旅游、资讯等服务业，保持香港国际金融、贸易、航运等中心的地位。”这两份国家五年计划／规划基本上是重申中央对香港的基本方针政策，肯定香港原有的发展优势，但没有要求香港与国家发展战略对接，亦无要求香港擘画自身的发展战略和制定相关的重大政策。

不过，在2010年代后期，要求香港参与“十二五”规划的声音在香港越来越清晰和响亮，中央对此虽仍有犹豫，但却愿意作出积极回应。时任国务委员刘延东2009年12月6日在香港出席东亚运动会开幕式时表示：回归以来，无论香港和澳门遇到什么困难，中央政府都给予全力的支持，今后中央政府会一如既往关心和支持港澳发展。她并透露，正在制定的“十二五”规划将研究港澳在国家改革开放和现代化建设中的功能定位和机制，希望港澳搭上祖国发展的快车，实现新的、更大的发展。嗣后，特区政府也表示会积极配合“十二五”规划的工作。

然而，香港各界当年并未有因为要参与“十二五”规划而做出相应的思想和制度革新，尤其没有做顶层设计，没有因应内外环境变迁而制定的香港未来发展路向，没有整体、系统与长远发展战略，没有各政策之间的整合和协调，没有发展思维上的转变，没有反思政府在发展中的角色，更遑论把香港发展“战略”与国家发展战略对接。另一方面，中央未对特区政府提出对接国家发展战略的具体要求。

重要的是，“十二五”规划（2011－2015）“史无前例”地加入一个专为港澳而设的专章（第57章），表明中央“支持香港、澳门充分发挥优势，在国家整体发展中继续发挥重要作用。”“继续支持香港发展金融、航运、物流、旅游、专业服务、资讯以及其他高增值服务业。支持香港发展成为离岸人民币业务中心和国际资产管理中心，支持香港发展高价值货物存货管理及区域分销中心，巩固和提升香港国际金融、贸易、航运中心的地位，增强金融中心和全球影响力。”“支持香港环保、医疗服务、教育服务、检测和认证、创新科技、文化创意产业等优势产业发展，拓展合作领域和服务范围。”

专章又提到要深化内地与港澳经济合作，包括继续实施更紧密经贸关系安排，深化粤港澳合作，建设以香港金融体系为龙头、珠江三角洲城市金融资源和服务为支撑的金融合作区域，打造世界先进制造业和现代服务业基地，构建现代流通经济圈，支持广东在对港澳服务业开放中先行先试，加快共建优质生活圈步伐，完善珠江三角洲地区与港澳的交通运输体系，加强内地与港澳文化、教育领域交流与合作。专章的出现，反映中央越来越重视和支持香港的发展。

香港对接从无到有从“虚”到“实”

在这个专章中，中央比以前更明确希望香港能够在各方面加强与内地的经贸和金融联系，尤其提升香港与广东合作的广度和深度。中央也确实表达了会积极支持香港提出的一些发展意向和项目，比如当时行政长官提出的六大优势产业。不过，与内地的规划不同，香港的“规划”内容比较“虚”，具体项目很少，缺乏完成的时间表、路线图和规划期结束后会产生的效果，也没有中央问责的要求和程序。基本上，港澳专章更像是附加在“十二五”规划中的一个附录而非规划中的一个完整的、与其他部分相互配合的有机组成部分。

这些情况在五年后的国家“十三五”规划（2016－2020）中没有根本性改变，但中央对香港提出的任务涵盖面却更广阔，而那些任务与国家发展需要的关系亦更为明显和密切。“十三五”规划中的第54章的港澳专章强调要“发挥港澳独特优势，提升港澳在国家经济发展和对外开放中的地位和功能”“支持香港巩固和提升国际金融、航运、贸易三大中心地位，强化全球离岸人民币业务枢纽地位和国际资产管理中心功能，推动融资、商贸、物流、专业服务等向高端高增值方向发展。支持香港发展创新及科技事业，培育新兴产业。支持香港建设亚太区国际法律及解决争议服务中心。”“支持港澳参与双向开放、‘一带一路’建设，鼓励内地与港澳企业发挥各自优势，通过各种方式合作走出去。”

规划也提出要深化内地与港澳合作，特别以下方面：紧密经贸关系安排，金融、社会、民生、文化、教育、环保、创新及科技合作，支持港澳中小微企业和青年人在内地发展创业，支持共建大珠三角优质生活圈，加快前海、南沙、横琴等粤港澳合作平台建设，支持港澳在泛珠三角区域合作中发挥重要作用，推动粤港澳大湾区和跨省区重大合作平台建设。在“十三五”规划中，可以明显看到中央更加主动把香港纳入国家的发展战略之内，特别希望香港在国家的高科技发展、“一带一路”倡议、人民币国际化、内地企业“走出去”和粤港澳大湾区建设上能够发挥香港的独特优势和作用以助力国家发展。

中央主动积极把香港纳入和对接国家发展战略的意向和部署在“十四五”规划（2021－2025）中更为突出，显示中央对香港在哪些方面能够为国家发展作出贡献有更深刻的认识。“十四五”规划（2021－2025）中的第31章要求积极稳妥推进粤港澳大湾区建设，特别要求“扩大内地与港澳专业资格互认范围，深入推进重点领域规则衔接、机制对接。”在第61章的港澳专章中，提出“支持香港提升国际金融、航运、贸易中心和国际航空枢纽地位，强化全球离岸人民币业务枢纽、国际资产管理中心及风险管理中心功能。支持香港建设国际创新科技中心、亚太区国际法律及解决争议服务中心、区域知识产权贸易中心，支持香港服务业向高端高增值方向发展，支持香港发展中外文化艺术交流中心。”规划又要求“完善港澳融入国家发展大局、同内地优势互补、协同发展机制。支持港澳参与、助力国家全面开放和现代化经济体系建设，打造共建‘一带一路’功能平台。深化内地与港澳经贸、科创合作关系，深化并扩大内地与港澳金融市场互联互通。高质量建设粤港澳大湾区、深化粤港澳合作、泛珠三角区域合作，推进深圳前海、珠海横琴、广州南沙、深港河套等粤港澳重大合作平台建设。加强内地与港澳各领域交流合作，完善便利港澳居民在内地发展和生活居住的政策措施，加强宪法与基本法教育、国情教育，增强港澳同胞国家意识和爱国精神。支持港澳同各国各地区开展交流合作。”从中央的角度看，如果香港能够做好“八大中心”建设和其他任务，则香港便必然能够更好地推动自身发展和为国家发展作出更多和更新的贡献。

在配合“十三五”和“十四五”规划上，特区政府较过往积极。创新及科技局的设立，港珠澳大桥和广深港高铁香港段兴建加速推进，北部都会区的建设等都是重要行动。时任行政长官曾提出过要主动对接国家五年规划。“十四五”规划中有关“八大中心”的建设更成为了本届特区政府的施政的重心。

更好融入和服务国家发展大局

近年来，中央多次提出香港要“对接和服务国家发展战略”，这是一个较为崭新的提法。背后的思路显然是期望香港能够认真思考自身的未来发展战略，并将之与国家发展战略对接。如果香港没有自己的发展战略，则它便无法对接国家发展战略。此外，香港不单要对接国家发展战略，更要能够为国家发展战略作出显著贡献。要达到这个目的，香港在规划自己的五年发展规划时，必须要更深刻思考香港的发展如何能够与国家的发展有机地整合起来，特别是香港的重要发展项目如何能够与内地相关的项目互相配合。

以此之故，“十五五”规划纲要（2026－2030）进一步突出中央引领香港发展的决心和谋划，也反映中央更加深刻地认识到香港如何能够更好地对接和服务国家发展战略。规划提出：提升港澳依法治理效能，促进港澳经济社会发展。支持港澳更好融入和服务国家发展大局，发挥港澳背靠祖国，联通世界独特优势和重要作用。关于支持香港巩固提升竞争优势方面，规划提出：支持香港巩固提升国际金融、航运、贸易中心和国际航空枢纽地位、强化全球离岸人民币业务枢纽、国际资产及财富管理中心、国际风险管理中心功能，构建大宗商品交易生态圈和高增值供应链服务中心。支持香港建设国际创新科技中心，深化国际法律及解决争议服务中心、区域知识产权贸易中心、中外文化艺术交流中心建设，加快北部都会区建设。支持港澳打造国际高端人才集聚高地。

在支持香港更好融入和服务国家发展大局方面，规划提出：加强港澳与内地经贸、科技、人文等合作，完善便利港澳居民在内地发展和生活政策措施。有序推进与内地金融市场互联互通，深化与内地产学研创新协同。深化粤港澳合作，持续推动重点领域合作实现突破，促进港口、机场和轨道交通协同发展，建设广州至珠海（澳门）高铁，推进港深西部铁路前期工程。健全香港、澳门在国家对外开放中更好发挥作用机制，支持港澳深度参与高质量共建“一带一路”，发挥专业服务优势协助企业“走出去”。发挥港澳在中西文明交流互鉴中的重要窗口作用。

相对于以往的国家五年规划，“十五五”规划对香港的发展提出了更详细和具体的蓝图。规划和国务院总理李强在今年的政府工作报告首次提出香港要提升依法治理效能，原因是在复杂的内外环境中，香港在推动自身发展、破解自身的难题、制定自己的五年规划和对接和服务国家发展战略上的任务将会极为繁重，因此对特区政府的治理能力和治理水平有更高的要求。

“一国两制”优越性更加凸显

在过去的五年规划中，香港未有将对接和服务国家发展战略放在重要位置上考虑。今天，李家超和特区政府突破性地表明会通过制定香港的五年规划来推进香港的长远发展，并借助香港五年规划来落实国家“十五五”规划所提出的对香港的任务，从而更好地对接和服务国家发展战略。这是香港治理理念和模式的重大突破。在制定特区发展的五年规划的过程中，特区政府将要团结带领社会各界、协调与化解各方矛盾、凝聚对未来发展的共识，而这也是一个让特区政府得以提升治理能力和治理水平的黄金机会。我们期望日后在国家五年规划中的香港专章应该是国家五年规划中的完整和不可缺少的重要部分，而不是好像过去般主要是表达那些缺乏具体项目支撑的香港特区自己的愿望，让香港得以在国家发展中更能以香港所长贡献国家所需。

回顾过去，从国家“十五”计划到国家“十五五”规划，我们看到中央在香港发展的过程中发挥了越来越重要的指导、引领和扶持作用，而香港也从消极参与国家的五年规划到主动和积极对接，让香港得以在中央和香港各界的共识和共同投入的情况下快马扬鞭融入国家发展大局，让香港日后获得源源不绝的发展动力，让香港在国家发展的过程中更好发挥优势和作出新的贡献，并让“一国两制”的优越性更加凸显。

图：回顾过去，从国家“十五”计划到国家“十五五”规划，我们看到中央在香港发展的过程中发挥了越来越重要的指导、引领和扶持作用，而香港也从消极参与国家的五年规划到主动和积极对接。

（作者系香港中文大学社会学荣休讲座教授、全国港澳研究会顾问）