王振民：再论 “一国两制” 下特别行政区的行政主导体制

文｜王振民

“一国两制”下香港、澳门实行什么样的政治体制，从国家的角度，即从基本法制定者角度看，从来都是清晰明确的，那就是“行政主导”，不存在灰色地带。但是，一个时期，香港社会围绕特区政治体制是“行政主导”还是“三权分立”，存在不同的认识和看法，一度造成很大的混乱和影响。夏宝龙主任在全国港澳研究会“坚持和完善行政主导　促进特别行政区良政善治”专题研讨会上的重要致辞，权威阐释了特别行政区为什么实行行政主导，行政主导的本质内涵是什么，如何处理行政长官与三权之间以及三权相互之间的关系，特别是首次阐明了特别行政区实行行政主导体制的宪法渊源，有很强的理论和实践意义。下面，我谈几点认识和体会。

第一，决定香港、澳门实行什么样的政治体制是中央事权

香港、澳门自古以来就是中国的领土，回归祖国后实行什么样的政治体制，当然是由“国家”即中央决定的。宪法第31条对此明确规定：国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。每一部法律都有“主语”“谓语”“宾语”。根据宪法和“一国两制”方针制定的基本法，其“主语”当然是“国家”，即“国家”决定恢复对香港、澳门行使主权、设立特别行政区，并通过制定基本法的方式，规定了特别行政区实行的政治体制。“一国两制”下决定特别行政区实行什么样的制度体制，毫无疑问是中央事权。这是其一。

其二，特别行政区实行什么样的政治体制必须是法定的，也就是由国家制定的基本法规定，不是任何人说是什么就是什么。要搞清事情的真相和原貌，必须回归基本法，看“国家”如何通过制定基本法规定了特区政治体制，其立法原意是什么。

其三，“一国两制”下特别行政区的政治体制，是中国宪法架构下地方政治体制之一种，与中国宪法有必然的“血缘”关系，传承中国宪法的基因。其中，最重要的是民主与效率的高度统一。中国是人民民主的国家，中国宪法是人民民主的法律化、制度化。回归前殖民统治下香港没有民主，回归后依照基本法实行“港人治港”、高度自治，香港同胞成为主人，行政长官和特区政府成为当家人和治理香港的第一责任人，开启了香港民主的纪元。这来自中国宪法。中国宪法同时强调单一制、集中统一领导和“不断提高工作质量和效率”，特区也传承了这样的宪法精神，强调集中统一的权威和优势，实施有效的管治，保留原有政治体制中行之有效的部分。在中国宪法架构下，国家打造的特区政治体制与国家的制度体制必然是匹配、相容的，不可能是排斥的。

第二，基本法确定无疑地确立了行政主导的体制

制定基本法的重要使命，就是规定未来特区的政治体制，订明特区行政、立法和司法三机关各自的职责与相互关系。基本法第四章“政治体制”第二至第四节分别对行政、立法和司法机关作出规定，对三者职权和相互关系进行了界定。行政机关享有行政管理职权，在特区地方治理中扮演积极主动的角色，既要对立法会负责，又要办理中央授权的对外事务，还要与立法、司法机关一道依法履行维护国家安全的宪制责任等；立法机关依法监督行政，享有充分的立法权，但议员提出法律草案的权力是受限制的；司法机关依法独立行使审判权。整体看，在基本法框架下，行政机关积极主动，立法机关有权有责，二者相互制约，又相互配合，而司法机关独立运作。

这种三权分置状态看起来有点类似“三权分立”。但是，一个基本事实是，基本法第四章第二、三、四节在规定上述三机关之前，在十分显著的第一节专门突出规定了“行政长官”，而不是将行政长官置于第二节“行政机关”之中。此处立法意图十分清楚，主权者就是要把行政长官作为超越行政、立法和司法的综合权力主体加以明确，既授予行政长官领导整个特区的职权，也规定了行政长官对行政、立法、司法的主导角色和功能。基本法授予行政长官广泛的综合性权力，行政长官是特区权力中心和政权运作的枢纽，对中央人民政府和特别行政区双重负责，不仅领导行政机关和十多万公务员，还领导整个特区，对立法和司法发挥特殊重要作用：在立法方面，行政长官签署立法，决定立法会选举相关事宜，发回立法会法案，依法解散立法会，立法会议员提出涉及政府政策的议案需行政长官书面同意，决定政府官员或其他负责政府公务的人员是否向立法会作证和提供证据等；在司法方面，行政长官依法任命、免除各级法院法官，有权赦免刑事罪犯或减轻刑罚，在法院审理特定案件时有权签发相关证明档等。总之，在行政长官之下，行政、立法、司法三机关法定职责不同，但目标一致，都是为了保持特区繁荣稳定，维护国家主权、安全、发展利益。这些都充分彰显了特区鲜明的行政主导特色。

还需要特别指出的是，中央全面管治权与特区高度自治权相统一，两权衔接的关键和枢纽就是行政长官。根据基本法，行政长官就特区管治情况向中央全面述职，执行中央政府发出的指令，接受中央的监督和问责。落实中央全面管治权，就必须坚持和完善特区层面行政长官主导的体制。

2020年以来，香港特区维护国家安全制度机制的设计，就是在宪法和基本法轨道上，在明确中央根本责任前提下，在特区层面建构了以行政长官为重心的制度体制机制（担任国安委主席等）。5年来香港实现由乱到治的重大转折并走向由治及兴，这既是中央层面强化对港澳工作集中统一领导的成果，也是特区层面强化行政主导体制的成就，再次证明这个体制是有效、成功的。

第三，香港、澳门从来不存在“三权分立”

从国际实践看，“三权分立”通常适用于国家，而香港、澳门作为中央政府直辖的特别行政区，是中国的地方组成单位，其高度自治完全来自中央授权。这就从宪制架构上排除了香港、澳门实行适用于国家的“三权分立”体制的可能。

再者，从上世纪八、九十年代基本法诞生的背景看，也排除了特区实行“三权分立”的可能性。邓小平先生作为“一国两制”国策和基本法的主要设计者，他就基本法起草的历次讲话都是指导基本法起草制定、后人认识了解基本法立法原意的重要纲领性文献。1987年4月邓小平会见香港基本法起草委员会委员时的讲话，明确指出：“香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度，这样也过了一个半世纪了。现在如果完全照搬，比如搞三权分立，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，恐怕不适宜。”“我们一定要切合实际，要根据自己的特点来决定自己的制度和管理方式。”在指示如此清晰明确的情况下，在中国宪法完全排斥“三权分立”的情况下，根据中国宪法制定的基本法怎么可能会规定“三权分立”呢？一些人硬要从基本法里边找到自己幻想的“三权分立”，恐怕不可能！至于回归前，无论香港或者澳门，实行“总督制”，更与“三权分立”格格不入。因此，香港、澳门从来不存在什么“三权分立”。

第四，为什么有人坚持要把“三权分立”强加给香港

既然基本法的立法原意如此清晰明确，从根本上排除了“三权分立”，为什么过去很长时间一些人还如此罔顾历史事实和基本法的原则精神，坚持说香港实行“三权分立”呢？这只能说，确实有人、有团体一直在努力“改造”香港的政治体制，要把基本法规定的行政主导体制改造为事实上的“三权分立”。不能不说，他们的努力一度还取得了相当的成功！长期积非成是，加上一些媒体的渲染，使得不少人误以为香港基本法规定的就是“三权分立”。正如前文所言，“一国两制”下规定特区实行什么样的政治制度和体制，这是中央事权，只有全国人大才有权以国家法律的形式决定香港特别行政区实行的制度体制；基本法是全国人大制定的，不是任何个人或者香港特区的任何团体、机构制定的，任何个人、任何团体、任何机构说了都不算数。

结语

一个国家、一个地方实行什么样的政治体制是科学问题，必须与当地的经济、文化、社会传统等相适应，必须以科学的精神处理政治体制问题。进一步明确特区实行行政主导的体制，不意味着行政长官不受监督制约，按照基本法，行政长官除了要接受本地的监督外，还要接受中央的监督和问责；行政主导与立法会依法行使职权、与司法机关依法独立行使审判权，是相容的，进一步明确行政主导不会影响立法和司法机关各自依法正常履职尽责。我们要回到宪法和基本法轨道上，准确把握、运用特区行政主导体制，支持行政长官和特区政府依法施政，加快推进由治及兴进程，巩固由乱到治成果，共同维护好特区的繁荣稳定，并为中华民族伟大复兴贡献新的香港、澳门力量。

（作者系全国港澳研究会副会长、清华大学法学院教授）