邵善波：香港当前面对的结构性问题——写在政府换届之前

文｜邵善波

香港回归近30年，经历过风风雨雨，内外变化不少。走到今天，正面对一系列社会、经济及政治结构性的变化，挑战很大。在特区政府将换届的情况下，是时候清理一下这些问题，因为下届政府需要什么样的领导、什么样的班子，都与这些情况息息相关。

香港目前面对的结构性变化，包括：

（1）人口结构变化

回归以来，香港人口出现了两个重要的情况，一是生育率奇低，只有0.73，与韩国相若，全球倒数第二（倒数第一是澳门）；二是港人寿命非常长，女性是全球第一，男性也排第二。长寿可能跟本港优良医疗服务有关，但生育率超低，就不是某个政策造成的，更可能是社会趋势，此情况与全球不少地方相似。两个情况对社会的影响，都值得深入探讨；现有不少政策，也应重新检视。

这些情况出现的后果，首先是学龄儿童不足，政府需「杀校」或「并校」，大学也逐步出现收生不足。前者可减少开支，对政府来说只是个麻烦；后者则是一些大学（特别是私营大学）的生存问题。港人寿命长所引致的社会高度老龄化、劳动人口收缩，特别是中下层劳工短缺情况，影响则是广泛和深远的。涉及老人福利政策的支出持续增长，令本已陷入困难的公共财政面对更大压力。政府企图收紧「两元乘车优惠」政策，就是一个应对的事例，可惜作用有限。

处理低生育率问题，全球各地鲜有成功经验，特区政府可能也无办法，依靠移民政策是应对方法之一。这届政府引入「高才通」计划，及恢复投资移民计划，对此问题或有些作用，但效果仍待观察，且副作用不少。

引入各种移民计划，对香港人口成分造成的变化也愈来愈明显。本地人与新移民的矛盾，例如儿童在学位（主要是名校）、学业上的竞争，毕业生就业竞争，已逐渐浮现，这些社会矛盾不容忽视。极低生育率加上长寿所造成的各种社会影响，由于不是爆炸性的，普遍不受政府关注，惟不容忽视。

（2）缺地不再，作为香港重要产业的房地产业出现根本变化

以往香港政府通过各种手段，对土地的供应拥有绝对控制能力。港英时期的政策，是在小心观察市场之前提下有序释放土地，以保证地价不会大跌，最好略有升幅，虽不是常常成功，但基本上能够长期维持物业市场稳定向上发展。惟现时政府已经放弃，或忘记了这做法。发展北都，会大大提升土地供应，惟疫后地产市场低迷，且人口无增长，需求减少，加上经济结构、生活习惯在疫后已出现变化，导致住宅、办公楼、商铺供应过剩，价格大降（30％至50％）。政府的土地政策，跟目前市场情况形成正面冲突，加上成本高企不下，业界对前景已失信心。

近期租金（特别是大学附近地区）因「高才通」计划及内地来港读硕士的学生涌入，而有上涨，但这不能扭转市场整体弱势。香港土地短缺的情况可能不再，房地产业出现了结构变化，前景极不明朗，这不单会影响整体经济，对政府财政收入也造成压力。

（3）公共财政赤字大增

香港政府长期的公共理财原则是「量入为出」，这也写进《基本法》。政府会尽量避免赤字，对一次过开支较宽松，惟对经常开支则抓得很紧。然而这些理财原则目前基本上已被放弃。

新冠疫后，政府公共开支大增，但政府重要收入之一，约占整体收入四分一至三分一、与土地和房地产业相关的收入，则大降。因为人口老化、税基缩小、政策放松，福利开支不断增加。目前几个福利计划的开支，例如长者生活津贴、乘车优惠，及公共医疗开支，基本上已失控。政府虽尝试采取管控措施，惟因不敢违背民意，举措多是小修小补。这个「一加一减」情况，造成政府连年大幅财赤，当局无法扭转这局面。财政司长陈茂波声称情况只属周期性，政府财政将于几年内回复平衡。此说法是建基于土地及房地产相关收入会回复到以前水准。但如上文指出的情况，这很可能只是一厢情愿的想法。

以政府目前会计制度，将发债「收入」列为收入，因此政府公布的财赤不反映真实情况。撇开发债收入的真实赤字情况，近年财赤高达1000亿至2000亿元（见图）。若不迅速改善开支及收入情况，局面长远难以维持。有别于其他地方，香港实行联系汇率，所以不能以印钞票来填补赤字。

政府及各类公营机构，包括港铁、机管局等，目前均大规模举债，以应付政府财政收缩的情况，打破了过往不举债的营运原则。这颠覆了香港百多年来的公共理财哲学。虽这种做法在其他国家或地区非新鲜事物，但对香港来说，则进入了一个非常不熟悉的境界。

（4）经济结构转型

本港经济结构多方面出现了重大转变，早已不是新闻，主要问题体现于以下几方面。

（a）制造业清零，不可能逆转。上世纪80年代，制造业仍在香港经济活动里占相当地位，随后便急速下滑，到目前基本上已清零。惟政府内及社会上仍不断有人提出「再工业化」，要打造高端制造业。这多只是主观意愿，过往各种努力均未见成效。本港人工高、地价及租金贵，更面对劳工短缺，根本没有发展制造业的条件。香港只能接受这现实。

（b）物流业大变，货柜码头产能严重过剩。比起高峰期，香港货柜码头处理量大减四五成，跌势持续，流量从全球首一两名，到跌出10名以外。数个货柜码头已长期空置，当局却无正视此情况，也没有应对办法。推动绿色航运，不是解决这问题的办法，反而可能加速运输业转向使用内地设施的趋势。

与这情况矛盾的是，香港商品贸易跃升至全球第五，超过英国、日本、法国等，看上去就像个笑话，惟数据理应属实。这现象是造成香港经济增长亮丽的主要原因，但无人深究背后道理。单单指进出口商品转向高价值电子产品，不能解释此情况。

（c）金融市场单一，偏重股市，情况难改。中美关系恶化，导致香港成为内企上市首选地，情况火热，位列全球第一。新股、高科技股交投炽热，令政府和业界兴奋。但反映传统本地经济的恒指则长期下滑，充分折射股票市场与本地实体经济出现分化、背向的实况。此外，香港金融活动长期倚重股票市场，政府虽有努力尝试改变，惟政策没有什么效果。

香港政府正大力推动创科产业，方向正确，但成效尚未见到。因为香港本来的条件也不全面，加上创科产业发展需时，也需大量资金投入，相当一段时间内对整体经济帮助不会很大。

（5）与周边地区的融合

港人的生活，因应周边城市发展、往来方便，已逐渐与邻近地区融合，这已形成一个不可阻挡的趋势，当中包括——

（一）日常消费、消闲活动大量外移至周边城市，改变了部分人的生活习惯。后果是本地消费收缩，加上游客年轻化，人均消费减少，对本地零售及餐饮业冲击特别大。

（二）内地医疗服务逐渐被港人接受，首先是牙医服务，继而是各种医疗检测服务，下一步会发展到其他医疗服务。这对香港医疗服务的影响有好有坏，不能忽视。

（三）在内地养老，一反过去的抗拒情绪，逐渐被港人接受，这会成为下一个潮流。

（四）因交通、过关手续愈趋便利，考虑到生活成本的差距，港人居于内地、到香港上班，也会变得愈来愈普遍。

这些变化对香港各方面的影响，有好也有坏。政府及社会不是不知道这些情况，但似乎对这些变化并不重视，也没有评估影响，更没有应对，或因而调整有关政策做法。

（6）政府内部操作长期积聚的问题

回归时，基于「稳定大于一切」的考虑，香港政府内部存在的不少问题（包括政治环境转变后必须的调整）长期未得到处理，香港政府管治能力因而大不如前。例子包括垃圾征费计划，推出前因市民反应差而被迫收回，浪费了逾亿元公帑；另一例子是政府立法强制乘搭公共交通工具的市民佩戴安全带，但推出后不到7天，便由于官员「摆乌龙」而被迫收回。然而这两宗事件都无任何官员被问责。从宏福苑火灾听证会，也可看到政府部门存在非常严重之不负责任、互相推搪的官僚陋习。此外，像政府的邮政服务长期大幅亏损，当局竟然无人当是一回事，更未提出任何对策。

香港回归近30年，政府内部积聚的问题，如奖罚升迁、薪酬调整、政治问责等，以至重要的政务官制度应否取消或是否大幅调整的问题，都急需处理。维持社会稳定，再不是拖延借口。

结 语

除了以上并不全面的结构问题外，香港也正面对各种来自外部的挑战，其中包括地缘政治变化而引起的中美关系变化，便跟香港在多方面有密切关系，影响可以是即时及巨大的。另外，逐渐恶化的两岸关系和台湾问题，也跟香港有密切关系。此外，科技发展（特别是人工智能急速发展），对香港这个以服务业为主的经济体，冲击也会很大。一些香港内部情况亦可能造成重大风险，例如本港金融市场单一、过分集中股票买卖，加上货币供应量大，相对经济总量，不成比例，而且联汇机制脆弱，完全受制美国，当出现波动时，对香港整体经济的破坏性会很大。这都是香港脆弱、需要面对的地方。

香港正面对政府换届的安排。现届政府任期只剩下不足一年，对这些问题不可能有认真的处理。惟无论如何，这些问题都必须由下届政府面对，不然香港不单未能配合国家发展，更可能成为国家包袱，逐步衰落是必然结果。

（作者系新范式基金会总裁）