紫荆专稿｜寒礁：坚持和完善行政主导需持续强化香港特区行政主导力

文｜紫荆研究院高级研究员 寒 礁

行政主导作为基本法设计香港特别行政区政治体制的核心宪制原则，根植于宪法与基本法双层法理框架，是全面准确贯彻“一国两制”、落实爱国者治港、实现由治及兴的根本性制度支撑。2025年12月，习近平主席听取香港特区行政长官李家超述职时，明确要求特区政府要坚持和完善行政主导；2026年1月，国务院港澳办主任夏宝龙专题研讨会系统阐释行政主导的宪制本源、现实短板与改革路径，为特区深化管治体系改革划定清晰方向。

当前特区已完成选举制度完善、区议会重塑、关爱队常态化运行、部门首长责任制落地等一系列系统性改革，第八届立法会全面履职、香港首份五年规划编制加速推进，行政主导的实践场景、制度工具、治理环境均出现全新变化。本文立足回归以来治理脉络，以“行政主导力”为核心分析框架，重点结合去年以来特区政府推出的管治革新举措，从现状评估、深层制约、改革对策三个维度展开分析，聚焦中观、微观制度运行层面，提出适配特区新发展阶段的完善路径。

一、行政主导力的概念理定：

何为主导、主导什么

在讨论“如何完善行政主导”之前，首先必须理清一个基础性问题：何谓行政主导力？行政主导究竟“主导”什么？

长期以来，社会各界对“行政主导”存在一种笼统的理解，似乎行政主导就是行政机关说了算。这种理解既不够精确，也无法指导实践。实质上，“行政主导”不是一个静态的权力归属概念，而是一种动态的治理能力——即行政机关在特区治理体系中承担主要施政责任、统筹各方资源、引领发展方向的实际能力。

从立法原意来看，行政主导在香港基本法起草之初即已确立。邓小平同志1987年在会见基本法起草委员会委员时明确指出，香港不能照搬西方的一套，不适宜搞“三权分立”。这一重要思想成为基本法起草的指导思想。基本法起草委员会主任委员姬鹏飞在基本法起草说明中进一步阐释：行政长官要有实权，立法和行政的关系要互相制衡、互相配合，司法独立。这些论述是理解立法原意的权威材料。

有学者研究指出，实行行政主导体制，是香港特区管治之所需——它不仅是香港历史实践的产物，而且是香港基本法的立法原意，同时符合当今世界发展潮流的趋势。行政主导在基本法设计中，本意是把“治理责任”集中在行政长官和特区政府身上，确保在多元社会里依然有人能统筹、能决策、能推动、能交代。它不是取消制衡，而是把制衡放在可运作的宪制秩序中；不是“权力扩张”，而是“责任集中”。

按照基本法立法原意，香港特别行政区政治体制可概括为：“三权分置、行政主导、司法独立、行政长官代表特别行政区向中央总负责”。行政长官在特别行政区政治体制中居于核心地位，是特别行政区和特别行政区政府的“双首长”，对中央政府和香港特别行政区“双负责”。

据此，“行政主导力”至少涵盖六个维度的作用关系：

（一）行政机关内部的关系。行政机关统筹特区长远全局战略与顶层决策部署，理顺上下级纵向贯通、各部门横向联动的工作机制，推动一体协同、贯通执行各项施政任务，建立科学有效的内部问责与监督体系，夯实行政主导体制高效运转的内部基础。

（二）行政与立法的关系。行政机关主导政策制定与施政方向，立法机关依法审议、监督施政，在“互相制衡、互相配合”的原则下形成良性互动。基本法规定的行政机关与立法机关的关系，是既相互制衡又相互配合、又以配合为主的良性互动关系。

（三）行政与司法的关系。司法机关依法独立行使审判权，但“司法独立”不等于“司法独大”或“司法至上”，不能以“司法独立”之名扩大司法权，架空行政主导体制。在涉及国家安全、国防外交等原则性、底线领域，行政长官作为特区“双首长”需发挥主导作用——这不是对司法独立的削弱，而是基本法赋予行政长官的宪制责任。

（四）行政与社会各界的关系。行政机关不能被动应付社会诉求，而应主动引导舆论、凝聚共识、塑造良好的施政环境，将社会各界的意见纳入政策统筹轨道。

（五）行政与基层治理的关系。行政主导不能止于高层决策，必须下沉至地区事务，通过制度化的基层治理架构将政策意图转化为社区行动。

（六）行政与外部环境的关系。特区政府需善于营造和塑造良好的国际环境与舆论环境，整体设计政府形象与施政传播，而非仅停留在新闻发布层面。

这六个维度并非各自独立，而是围绕“行政主导力”这一核心概念形成有机整体。以下各章将以此框架为分析工具，逐一检视各维度的现状、问题与改进路径。

二、现状评估：行政主导宪制优势持续释放，配套改革落地重塑治理新格局，但仍存在新旧矛盾叠加制约

基本法明确摒弃西方三权分立模式，确立三权分置、行政主导体制，核心是行政长官“双首长、双负责”宪制定位，行政机关在政权架构中居于统筹主导地位。经过完善选举制度、重塑地区治理、推进问责制优化等系列改革，行政主导从纸面制度加速转化为实操效能，呈现四大全新阶段性特征。

（一）行政立法协同机制制度化，良性互动迈入新阶段

从立法原意来看，基本法起草阶段已明确否定照搬西式三权分立，确立行政与立法“互相制衡、互相配合”的关系定位。完善选举制度后，第七届立法会四年会期通过130项法案，较第六届增加49项，顺利破解简朴房规管、土地供应等长期积弊；2025年履职的第八届立法会形成创新协同运作模式，在行政长官设立政府—立法会专项协同机制下，动员全体议员组建六大专题组，围绕香港首份五年规划开展全域民情调研、政策论证，2026年5月立法会正式向行政长官提交专题研究报告，全程参与顶层规划编制，形成“行政统筹、立法献策、双向联动”的行动型议会格局。当前行政立法关系已彻底扭转过往对立拉扯局面，立法会以配合施政、汇集民意为核心职能，法案审议效率、政策协同度显著提升，为行政主导高效落地提供立法支撑，社会各界对“行政立法配合优先”的认知持续深化。

（二）顶层管治改革密集落地，政府治理效能获国际印证

本届特区政府以“以结果为目标”为施政主线，2025年施政报告推出部门首长责任制、两级调查机制、全新公务员评核体系三大核心改革，直击问责制权责错位痛点，从制度层面打通政治问责与行政问责衔接通道；同步设立AI效能提升组，以数字化流程再造破除行政低效瓶颈，系统性重塑政府内部运行逻辑。外部权威评价充分印证改革成效：2026年瑞士洛桑IMD《世界竞争力年报》显示，香港全球竞争力升至全球第二，政府效率单项排名全球第二，行政主导体制叠加近年管治革新的综合优势得到国际认可。

（三）地区治理“三驾马车”成型，行政主导基层载体全面夯实

重塑区议会制度后，民政事务专员法定担任区议会主席，统筹区内全部治理资源，从制度上确立行政力量对地区工作的领导权；关爱队完成第一期服务覆盘，2025年10月第二期455支关爱队全面常态化运行，两年累计探访61万户有需要家庭，成为政府直达基层的常态化服务触角；区议会、关爱队、地区三会构成分工清晰的地区治理“三驾马车”，基层行政抓手显著扩充。第八届区议会配套履职监察、年度工作报告、固定社区办事处等硬性制度，彻底扭转过往区议会脱离政府管治的乱象，行政主导向下延伸至社区单元的组织基础基本成型。

（四）社会认知正本清源，行政主导宪制共识持续凝聚

经多年普法、政策宣讲与反制错误舆论，“香港实行三权分立”的错误认知大幅消解，“三权分置、行政主导”的权威论述成为社会主流共识。反中乱港势力借“三权分立”架空行政长官、削弱特区政府权威的图谋失去社会土壤；广大市民、工商界、专业界普遍认可行政主导是高效解决房屋、民生、经济发展问题的制度保障，支持特区政府统筹资源推进改革的社会基础持续巩固。

整体而言，当前行政主导已完成“制度打底—选举重塑—机制创新—基层落地”的阶段性建设，但从运行实效看，仍存在顶层设计完善、微观执行不足的结构性落差，去年以来推出的各项改革尚处于落地初期，部分机制仅完成框架搭建，配套细则、执行流程、人才储备等短板仍未完全补齐。

在肯定改革成效的基础上，必须清醒认识，行政主导力的发挥仍受内部管治体系、外部舆论环境、配套制度空白三重制约，部分历史遗留问题尚未根除，新推出改革举措也面临落地推进难点。例如，从特区政府内部结构性制约看，行政长官和主要官员积极推动改革，但整个公务员体系和基层执行末端未能同步跟进落实，部门壁垒导致跨部门协同困难，配套节奏失调，“避责文化”也稀释行政主导。实施二十多年的政治问责制固有短板延续，权责不对等问题尚未彻底化解，部门首长责任制相关配套细则仍存在明显短板。治港政治人才“选育管用”全链条机制缺失，基层行政力量编制、法定协调机制仍有不足。从特区政府外部持续性制约看，“三权分立”错误思潮仍有残余影响，舆论引导常态化机制不足。行政与立法、司法关系的边界仍需明确。从制度配套层面看，也存在模糊地带，制度稳定性、强制约束力不足。

三、对策建议：以强化战略主导力为核心，系统提升特区政府行政主导能力

坚持和完善行政主导，要害在于把“制度框架”转化为“治理能力”。近年来，特区政府已出台不少改革措施，当前最突出的短板，并非制度供应不足，而是战略思维不够、顶层设计薄弱，导致“头动身不动、被动应对”。对此，对策重心必须从“程序性问责”转向“战略性赋能”，在行政与其他力量的关系中，通过做强行政机关自身的研究能力、谋划能力、执行能力和引导能力，真正把行政主导力立起来，从行政机关自身建设、行政与立法及司法关系、对外部环境与社会塑造、基层治理主导六个维度，建立起系统性对策。

（一）全面增强特区政府战略谋划与顶层设计能力，让高层“站得高、看得远、谋得深”

当前特区政府最缺的是对于国际形势、国家大局和香港长远发展的宏观把握与战略规划能力。碎片化的意见拼凑、部门本位的政策倡议，难以支撑行政主导应有的统筹高度。必须实现由“部门拼接式决策”向“全局性战略设计”的根本转变。

1.构建高规格战略研究体系，破解“缺乏大型智库”之困。在现行特首政策组基础上，整合成立跨部门、跨领域的“特区发展战略研究院”或升级版政策研究中枢，专责中长期战略规划、国家安全形势研判、区域竞争分析，直接向行政长官和行政会议负责。同步引入国际关系、金融、科技、社会治理等领域顶尖专家，建立常设顾问机制，形成“高层点题—智库研究—方案比选”的闭合链条。

2.强化司局长以上官员的战略研究能力与大局意识。建立问责官员定期赴中央党校、国家高端智库进行国情与全球战略研修的制度安排，将国家“十五五”规划、重大区域战略、国际形势变动等设为必修课题，确保管治核心层既能“知”国家所需、国际所趋，又能将之转化为香港发展的具体路径。在重大政策出台前，强制要求提交战略影响评估，防止“不知而行”或“碎片而行”。

3.建立自上而下、高屋建瓴的政策设计机制。五年规划编制过程形成的协同机制亦可机制化为常态，安排高级公务员、政治委任官员深度参与顶层战略研究，常态化对接国家“十五五”规划，系统性提升管治团队跨周期、全局性政策谋划能力。

4.搭建公职人员“旋转门”流转通道。除主要官员随行政长官任期进退外，建立政治委任官员、高级公务员、法定机构管理层常态化轮岗机制；对任期内实绩突出、政治过硬的副局长、政治助理，探索跨任期续任、调任核心公营机构岗位，破解问责官员短期任职、政策缺乏延续性的短板。

（二）以“知行合一”重塑执行文化，系统解决“头动身不动”的结构性断层

高层有了战略视野，还要有行动的意识和反应；执行层明白了意图，还要马上行动、落到实处。行政主导迟迟难以落地，根因在于“知”与“行”脱节，因此必须从高层决策转化能力和公务员执行文化两端同步发力。

1.实施高层“知必行”的决策转化提速机制。行政长官和主要官员对中央部署、国家战略及突发重大形势，须做到“知势即议、议定即行”，缩短从研判到决策再到启动执行的时间差。强化行政会议的战略统筹功能，凡涉及融入国家大局、应对国际变局的重大事项，要快速形成政令，并立即指定执行主责单位及完成时限。建立中央港澳部门与特区政府协同的年度履职考核体系，覆盖政治忠诚、政策执行力、跨部门协调、民生成效四大维度；考核结果作为续任、重用、轮岗的核心依据，实现“事前储备、事中考核、事后流转”闭环管理。

2.在强化执行的同时适度优化问责机制，撬动公务员“行必果”的执行力。全面落实新推出的公务员分层评核制度，赋予部门首长完整评核裁量权，对实绩突出、主动担当的公务员开辟快速晋升通道，对回避风险、履职懈怠人员实施绩效约束，从考核制度破除“避险文化”，打通从“知”（理解战略）到“行”（即刻执行）的闭环。加快出台《部门首长责任制实施指引》细化文件，明确司局长对辖下人事、财政、政策执行的统筹管理权，理顺问责局长与常任秘书长权责边界；细化两级调查小组独立运作流程，理清一般行政过失、系统性治理问题、首长履职失责的区分标准，将调查结果与公务员晋升、续聘、纪律处分直接挂钩，落地2025施政报告提出的分层处置机制（警告、降级、勒令退休、革职等）。

3.常态化开展宪法、基本法、国情与国家战略培训。扩大公务员赴内地中央部委、各省市交流挂职规模，对接国家“十五五”规划与香港首份五年规划编制需求，强化公务员大局观、国家观念；将对接国家发展战略、配合行政长官施政作为核心考核指标，重塑公务员服务特区政府的履职导向。

4.依托AI效能提升组推进流程数字化改革。持续落实新设立的AI效能提升组职能，全面梳理各部门冗余行政流程，以数字化、智能化减少重复文书工作，降低基层公务员事务性负担，释放更多精力投入政策谋划、基层走访。

（三）在行政与立法关系中强化战略引导，变配合为合力

行政主导不仅要求立法会配合施政，更要求行政机关主动引领立法机关理解国家战略、参与顶层谋划，形成“行政提出战略框架—立法开展深度论证—共同向社会解画”的良性循环。

1.深化五年规划协同机制，提升战略论证深度。延续并升级当前行政长官设立的与立法会协同研究及意见收集机制，在涉及长远布局的决策中，邀请议员参与前期研究，使立法会成为战略共识的伙伴，增强议会层面的大局观。

2.在确保均衡参与前提下，优化立法会议员结构与功能。基本法附件二规定立法会议员每届90人。从实践效果看，这一规模虽在完善选举制度后有效发挥了爱国者治港功能，但90人的规模对于仅有700多万人口的香港而言偏大。建议未来在实践中探索优化立法会议员数量与结构，在确保各阶层、各界别均衡参与的前提下，提升议政质量，使立法会更好地发挥“支持政府不缺位、监督政府不越位”的职能。

（四）理清行政与司法规范关系，在尊重司法独立同时强化原则领域主导

行政机关对司法既不能影响司法独立，也不能放弃在涉及国家安全等底线领域的主导责任。要通过清晰制度界定和持续沟通，实现司法尊重与行政主导的统一。

1.持续阐明行政长官的法官任命权。在宪制教育及司法界交流中，需持续持续宣导。基本法第八十八条规定，香港特别行政区的法官，根据当地法官和法律界及其他方面知名人士组成的独立委员会推荐，由行政长官任命。推荐权不能代替行政长官的决定权，行政长官有权不接受推荐、要求重新推荐，直至任命合适人选。

2.明确国家安全领域的行政主导优先原则。　在涉及国家安全、国防外交等底线领域，行政长官作为特区执行基本法的第一责任人，需发挥主导作用。香港国安法关于行政长官指定法官审理国安案件的规定，是基本法赋予行政长官权责的自然延伸，不构成对司法独立的损害。

3.在非底线领域尊重司法独立。基本法第八十五条保障法院独立审判不受干涉，行政机关须遵守法律，其决定可受司法挑战。法治是香港核心价值，行政主导不是行政压制司法，而是各方各司其职、协同发力。

（五）做实做强基层治理法定体系，打通行政主导“最后一公里”

在过去的抗击新冠疫情，到应对楼宇火灾等突发公共安全事件中，暴露出了基层条块分割、资源分散、应急指挥不畅等深层短板。行政主导必须直插社区末梢，形成反应灵敏的地区治理体系。

1.强化地区行政专职力量配置与职级权威。落实增设18区专职地区服务及动员主任的建议，适度提升民政事务专员职级，赋予专员跨部门资源统筹、突发事件统一调度法定权限，解决基层行政力量人手不足、协调无力问题。在适当时机可考虑研究18区行政架构总体升级，向政务司直接负责的新体制。

2.立法固化地区联席协同机制。以本地条例形式明确民政事务专员牵头，建立区议会、关爱队、地区三会（分区委员会、地区扑灭罪行委员会及地区防火委员会）、业主法团、社会组织常态化联席会商平台，强制开展民情研判、应急联合演练，破除条块分割壁垒；将第二期关爱队常态化运作机制纳入法定框架，稳定义工配套、经费保障体系。

3.深化区议会履职监管体系。持续落实区议员办事处、年度工作报告、履职监察负面清单制度，压实区议员收集民情、落实政府地区政策的职能，巩固民政专员统筹区议会的行政主导基层架构。

（六）着力塑造外部环境与社会共识，提升行政对各界的主导性引导

行政主导不应满足于内部决策，必须善于向外走、向前靠，主动营造有利的国际舆论环境和团结稳健的社会氛围，把塑造力和引导力作为行政主导力的重要组成部分。

1.强化政府主动议程设置与常态化舆论引导，构建专业化、常态化的国际传播与形象塑造机制。行政长官、主要官员围绕五年规划、北部都会区、房屋供应等核心民生议题主动发布政策、公开成效，依托立法会协同机制同步向社会传递政策逻辑，以可量化施政实效消解泛政治化负面舆论。面对国际传播，要围绕“一国两制”成就、法治优势、营商环境等议题主动设置议程，扭转被动应对外媒指控的态势。主要官员出访须配套清晰的传播策略，以可量化的经贸合作、人文交流成果塑造香港积极形象。

2.搭建多元利益主体常态化协商平台。由政务司统筹设立跨行业、跨阶层政策协商机制，在出台重大改革前提前吸纳工商、专业、基层社团意见，平衡多元利益诉求，降低结构性改革推行阻力。

3.持续开展宪制秩序普法宣传。常态化普及“三权分置、行政主导”宪制内涵，持续理清“三权分立”错误认知，推动司法、立法机关主动配合行政机关统筹施政，形成各司其职、协同发力的治理合力。

四、结语

坚持和完善行政主导，核心在于将“制度优势”转化为实实在在的“治理效能”，关键在于持续强化“行政主导力”——让行政机关在立法配合、司法尊重、社会协同、基层支撑、环境友好的条件下，真正担负起治理第一责任人的职责。

当前特区已完成选举、问责、地区治理三大板块改革框架搭建，去年以来推出的部门首长责任制、公务员新评核、五年规划协同机制、关爱队常态化等创新举措，为完善行政主导打下坚实基础。下一步改革核心在于补齐配套细则、打通执行堵点、固化法律制度，持续强化行政长官统筹治理的“当家人”定位。

唯有统筹行政机关、立法机关、司法机关治理合力，完善覆盖顶层管治、公务员队伍、基层社区、人才储备的全链条制度，才能将基本法赋予的行政主导宪制优势完整转化为实实在在的治理效能，推动香港更好融入和服务国家发展大局，持续巩固长期繁荣稳定局面。