崔剑：重在厘清边界 绝无“扩张权力”

文｜崔 剑

行政长官李家超昨日（6月9日）会同行政会议通过，根据《维护国家安全条例》（下称《国安条例》）第110条订立《维护国家安全（程序事宜）规例》（下称《规例》），清楚述明在《港区国安法》和《国安条例》下界定＂特区的法律下其他危害国家安全的罪行＂的机制；《规例》同日刊宪并即时生效，之后将提交立法会审议。这一＂先订立、后审议＂流程符合本港附属立法的通行规则，兼顾了国安立法的时效性与立法会的监督职能。今次附属立法的出发点，是建立更清晰的国安案件界定机制，从而减少争议。李家超也表示，此次修例是为了让大家更加清楚，什么是＂特区的法律下其他危害国家安全的罪行＂。

消除7（d）条款适用之不确定性

2024年3月生效的《国安条例》是特区履行《基本法》第23条本地立法宪制责任的成果，当中第7条订明四项＂危害国家安全的罪行＂，该条文对国安罪行的定义，采取了四层递进结构，a、b、c三条均清晰明确，但7（d）条＂特区的法律下其他危害国家安全的罪行＂却属于概括性条款，在具体适用中存在一定的不确定性。

由于条文本身并未明确指明哪些罪行属于＂其他危害国家安全的罪行＂，在司法实践中，如何判断某一刑事罪行是否落入该条款的适用范围，存在法律解释上的相对模糊之处。对此，保安局局长邓炳强指出，＂7（d）条实际上并无列明等同什么罪行＂。

特首证明书机制是既有规定明确化

这一不确定性若长期存在，将影响危害国家安全犯罪案件相关程序规定的准确适用。假如某宗案件所涉的罪行属于第7（d）条适用范围，则该案件即属＂危害国家安全犯罪案件＂，《港区国安法》第四章所订的程序规定及《国安条例》等本地法例中适用于危害国家安全罪行的规定均须适用。因此，《规例》的生效将建立一套清晰、明确、具有可操作性的界定机制，消除7（d）条的不确定性，为司法实践提供明确的法律指引。

《规例》在《港区国安法》、《国安条例》以及香港本地法律之间，加入一个关键机制——行政长官可就＂某项行为或事宜是否涉及国家安全＂的认定发出证明书，并且对法院具有约束力。判断一个案件是否涉及国家安全，往往触及高度敏感、机密的资讯和资料，司法机关在行使权力的过程中一般并没有能力作出判断，因此要将这个判断的权力交给行政机关。这个机制本已经存在于《港区国安法》第47条，以及《国安条例》第115条，《规例》仅是用法律的方式将这一机制明确化，并非＂以附属法律解释实体法＂。行政长官证明书所认定的是某行为＂是否涉及国家安全＂这一事实问题，而并不是该行为是否构成犯罪。该行为是否构成犯罪的实体判断，仍须由法院依法独立审理裁定。

因此，必须清醒认识到：《规例》为司法衔接和实践提供程序工具，但并未改变实体法的边界。而机制的角色是＂行政认定＂到＂司法程序适用＂的关键连接，并没有改变＂危害国家安全罪行＂的定义，更没有订立任何新的罪行、罚则或赋予任何机构新的执法权力，其核心要义在于＂清晰化＂，并且绝不存在所谓＂扩张权力＂。

继去年5月保障国安公署履职的附属条例生效之后，特区政府此番再度订立《国安条例》附属条例。

这两轮附属立法都是严格依据《港区国安法》与《国安条例》的授权制定，属细化执行规则、完善程序机制的配套立法。今次《规例》通过明确的程序规则，消除了7（d）条兜底条款的法律模糊地带，将执法、检控、审判各环节对＂其他危害国家安全的罪行＂的认定标准加以统一，减少法律争议，提升国安案件办理的透明度与公信力。

历经2014年和2019年社会动荡的惨痛教训，本港各界对于国家安全风险的隐蔽性、动态性和复杂性特征，应时刻保持高度警惕。根据全国人大＂5.28决定＂和《港区国安法》、香港《基本法》等有关规定，维护国家安全是香港特区的宪制责任。

国安法律体系的建立健全是一项系统性、长期性工程，不可能＂一劳永逸＂。当前，特区国安主干法律框架已成形，而配套细则和程序机制的完善工作将持续推进。结合司法实践、风险态势、社会发展等最新情况，视情况适时订立新的附属法例是务实必要之举。唯此，才能不断优化操作流程与执行标准，不断织密和筑牢国家安全的防护网，不断以高水平安全护航高质量发展。

（作者系全国港澳研究会会员、宪法和香港《基本法》推介联席会议副主席、法律博士）