【紫荆论坛】塑造健康理性的澳门特色立法会议事文化

娄胜华｜澳门理工大学人文及社会科学学院教授

一般说来，立法机关是政权机构中的民意机关，具有表达民意、制订法律、监督政府等职能。因此，在立法机关塑造与形成健康理性的议事文化，无疑关系到立法机构履职效能的提升，同时也影响到政权机关整体职能的发挥。议事文化虽直接取决于议员角色与议事规则，却是以政治体制与社会生态为基础的。而2025年澳门立法会完成修订的《立法会立法届及议员章程》与《立法会议事规则》就是倡行立法会健康理性议事文化及避免议事文化极端化的法律基础。

西方对抗式立法会议事文化

与特区立法机关定位不相容

众所周知，在实行政党政治的西方国家或地区，立法机关是由不同党派组成的，而不同党派往往在立法机关内成立不同的党团，并委任“党鞭”在内的党团负责人。而立法机关内的党团总是分为执政与在野两个阵营。作为执政阵营的立法机构党团及议员千方百计地保证政府政策提案得以通过，相反，反对阵营党团及议员却是全力阻止不符合其利益及意识形态的政策提案通过。因此，立法机构内的执政与在野两个阵营相互对抗就成为常态性议事文化，甚至可以说，对抗式议事文化是西方政党政治立法机构的标配。因此，立法机构内对立阵营发表煽动性、情绪化言论，蓄意中断正常会议程序，或以“拉布”方式拖延议程，又或人身攻击及标签化对手，甚至为了追求曝光度及为选票算计而不惜大打出手的境况也并不鲜见。

澳门是直辖于中央政府的地方行政区域，其政权架构中的立法会尽管履行著制订法律、监督政府与反映民意等立法机关功能，却与西方式立法机构存在本质性区别。其与行政机关、司法机关一起履行著维护澳门长期繁荣稳定的责任，立法机关在制约行政机关的同时，需要配合行政长官施政。澳门立法机构的性质与地位决定了立法会不能效仿西方立法机关的对抗性议事文化，即使在回归后有极少数议员在立法会议事时假托民意、炒作议题，以政治作秀方式，获取流量、攫取政治资源与政治资本。假批评监督之名，行垄断民意、混淆视听之实，借此达到实现个人利益的目的。此种议事行为与风格，并不能得到广大澳门居民的赞同与认可。

此外，澳门作为微型经济体，是经不起社会内部动荡与分裂风险的。一直以来，爱国爱澳始终是澳门居民的主流价值观，和谐安定也是澳门社会秩序的主导性特征。澳门需要有建设性的批评与监督，但是，不需要、不允许利用立法会作为舞台进行政治表演，澳门居民不接受对抗与撕裂文化。

可以说，一方面，澳门不需要对抗式立法机关的议事文化；另一方面，对抗与撕裂的文化在澳门也没有市场与空间。

健康理性的澳门特色立法会

议事文化的表现

在“一国两制”方针指引下，立法会作为澳门特区的唯一立法机关，在制订法律、监督政府与反映民意等实践过程中，逐渐形成了特色鲜明的澳门立法会议事文化。

（一）爱国爱澳的核心价值

长期以来，澳门社会形成爱国爱澳的主流价值观。回归后，在特区政府与澳门社会的共同推动下，爱国爱澳价值更是深入人心。因此，回归后的立法会选举，在当选议员结构中，绝大多数议员是爱国爱澳社团推举并得到澳门选民认可的。2021年后，澳门特区政府落实“爱国者治澳”原则，只有爱国者才能当选为立法会议员。作为爱国爱澳人士的立法会议员在议事过程中始终以维护国家主权、安全、发展利益为根本原则，自觉贯彻宪法和澳门基本法，通过立法程序将国家安全、爱国教育等事项法律化，制订与完善《维护国家安全法》，充分体现了“爱国者治澳”原则。

（二）尊重行政主导的政制原则

按照澳门基本法，澳门实行的是行政主导政制，立法机关在制约行政机关的同时，更强调与行政机关的合作与配合。具体实践中，立法会充分尊重特区政府提出的法案在立法程序中的优先地位，而议员提出的法案，若与特区政府事务相关，需要事先得到行政长官的同意。特区政府提出的紧急法案，通常都能得到立法会的配合。例如，疫情期间立法会快速审议经济援助法案。同时，立法会常设委员会在审查法案时，充分尊重特区政府的意见，有利于提升立法效率。

（三）多元包容与理性协商

澳门立法会议员来源多元，包括直选、间选和委任议员，拥有不同社团背景的立法会议员通过社团纽带联系不同社群，并与居民保持有效沟通，使立法会成为具有广泛代表性的议事平台。议事语言以中文（粤语）为主，葡语为辅，体现出文化包容性。在议事过程中，背景多元的议员可以代表与表达不同社群界别的意见与声音，平衡与兼顾社会各阶层利益，理性讨论与回应社会问题，尊重他人发言权，较少情绪化争执，求同存异，逐渐形成尊重程序、理性务实的“共识而非对抗式”协商议事氛围。

（四）坚持法治与尊重程序

澳门立法会议事过程严格遵循澳门基本法及《立法会议事规则》等法律，议事文化呈现出程序性强、规范性高的特征。法案审议分阶段进行，在法案审查阶段，分初端审查、一般性审议与细则性审议。初端审查由立法会主席决定，一般性审议由全体议员评价与表决，细则性审议则由常设委员会进行。细则性审议分为细则性讨论与细则性表决两个阶段，委员会细则性表决通过的法案送交立法会主席安排全体会议作最后表决。上述审议过程确保立法内容经过充分讨论。同时，立法会实行委员会制度，主要有执行委员会、章程及任期委员会、常设委员会与跟进委员会，分别就法案与不同事项进行讨论与跟进，体现了议事的专业理性。无论是立法事项，还是跟进事项，均按照法定程序进行，体现了公正透明，避免随意性，从而增强公众对立法会议事结果的信任。

（五）经济民生导向的议题聚焦

尽管立法会讨论的法案众多、议题多元，却始终以居民最为关切的经济民生议题为主。例如，聚集经济适度多元议题，就金融、旅游等产业立法。同时，围绕教育、房屋、交通、社会保障等民生议题，展开务实讨论，先后制订了双层制社会保障制度、阶梯式房屋制度、十五年免费教育制度、初级卫生保健制度等事关居民切身利益的法案，展现了立法议事急民所急、以民为本的实践导向。

（六）公开透明与社会互动

按照《立法会议事规则》，立法会全体会议一般是公开举行的，且可以利用电视或互联网进行直播，会议室内设有专门的媒体席及公众席。立法会全体会议完整真实记录刊载于《立法会会刊》第一组别，《立法会会刊》第二组则刊载各种法案、议案、动议和全体会议议决案的文本，已通过的法案、决议和全体会议议决的最后文本，以及送交立法会的请愿书文本，从而增加立法会议事的透明度。此外，立法会每年设开放日向公众开放；设议员接待日接待公众。更重要的是，立法会议员通过议员办事处及所属社团征集居民意见、倾听居民声音、处理各类个案，保持与社会的互动，促进公众参与。

健康理性的澳门特色立法会

议事文化的成因

健康理性的澳门特色立法会议事文化的出现并非偶然，在其形成过程中，既受到议员角色与结构、政制设计的制约，也受到社会结构、历史传统与公民意识发展的影响。

（一）议员角色与结构

立法会议员既行使立法、监督、咨询等职权，也通过其行为方式、价值立场和互动模式，塑造了具有澳门特色的议事文化。

在澳门，立法会议员不仅仅被定义为民意代表，而是具有多元角色定位。一方面，按照法律规定，议员是澳门独一选区选民或界别选民的利益代表者，也是审议法律的立法者与政府施政的监督者。另一方面，就社会角色而言，议员扮演了政府与社团及公众之间的中介与桥梁角色。同时，通过议事与互动成为立法会议事文化的塑造者与建构者。多重角色使议员在立法会议事过程中的问政风格类似“议政型社区代表”，议题偏好民生，立足事前沟通、协商与共识达成而非对立对抗，重实质影响而非徒托空言。

同时，澳门立法会议员混合型结构使选区选民代表的直选议员、功能界别团体代表的间选议员与行政长官任命的委任议员共存于立法会。多元并存的议员结构，有利于保障多元利益的制度化表达与平衡，也有利于理性讨论氛围的形成，避免情绪化、民粹化对议事的冲击，是健康理性的澳门立法会议事文化形成的重要基础。

（二）特殊的政制安排

回归后，实行“一国两制”方针的澳门特区，以宪法与基本法为基础建构起新的宪政秩序，建立起以行政主导为特征的政制安排，为立法会理性议事文化提供了制度根基。行政主导政制下，特区政府拥有政策制订与公共治理的主动权，在公共事务管理过程中，需要立法会的合作与配合。立法会主要承担法律审议和施政监督职能。立法机关与行政机关的协调与合作是保证行政主导政制有效运作的制度设计，过度强调立法机关的制约而忽视配合，可能导致政府效率低下，影响政府公信力及政策制订和执行。行政主导政制安排制度性弱化了立法会对立、对抗色彩，而鼓励了理性审议与合作协商的立法会议事文化。

同时，作为直辖中央政府的地方行政区域，澳门特区政权机构应掌握在坚定的爱国人士手中。立法机关作为特区政权组成部分，具有维护国家主权、安全与发展利益的责任与义务。而由爱国者组成的立法会，议员的政治理念与政治态度决定了议员论政议政是在利益一致基础上进行的。因此，可以避免非理性的冲突性政治对抗文化。

（三）议事规则及制度约束

健康理性的立法会议事文化离不开制度约束。《立法会议事规则》以条文形式严谨规范议员议事程序与规则，并明确议员具有遵守法律及议事规则的义务，以及对违反义务的议员处分，直至丧失议员资格，从而在制度上建立起议员议事时理性表达的保障。《立法会议事规则》对议员审议法案、提出质询、辩论、投票、表决等行为，都有详细的程序性规范，并对议员发言的时间、顺序、程序等作出规范，及设立禁止性行为，能够有效遏制人身攻击与无序争论。同时，立法会全体大会及各委员会的会议记录，以及大会现场直播与媒体公开报道对议员议事造成社会监督的压力，有利于议员保持专业理性议政的个人形象。

2025年修订的《立法会议事规则》，除增加了与修订的国安法、“立法会选举法”、“就职宣誓法”等相衔接的内容，还在第47条下增加了第二款，明确规定“在会议举行期间，议员禁止使用含有攻击性或政治挑衅性内容，或有损立法会尊严的衣物、牌、旗帜、标语或其他物品”。该款禁止性规定是对议员不当行为的有效法律约束。

（四）社团而非政党参政

澳门的结社法律虽然规范了政治社团类型，可是，回归以来，澳门并没有出现任何政党意义上的政治社团。在一些国家与地区应有的选举参与、利益表达、政策倡议、人才输送等政党性功能，在澳门都由社团承担。因此，部分社团功能出现了“拟政党化”现象。

在政治效果上，社团参政与政党参政出现政治形态的差异。一般情况下，政党因其具有浓厚的意识形态，加之政党参政意在取得执政权。社团因其本质上以服务功能主导，其参政亦非以取得执政权为目的，因此，社团参政伴随的往往是非对抗型的合作文化。

同样，出身于社团的立法会议员更熟悉社团文化而非政党文化，在立法会议政论政过程中，更注重合作而非对立，更强调温和议事而非激烈论争，由此也塑造了澳门立法会议事文化的理性色彩。

（五）熟人社会与共识文化

澳门具有典型的熟人社会特征。人口规模不大、地域狭小、社团众多、人际关系紧密……这种官民、政商、社群之间高度熟悉的熟人社会有利于形成高度团结、和谐与稳定的社会结构。同时，促进了共识协商型文化在澳门社会的形成。

一方面，议员与选民之间关系密切，熟人社会形成的无形社会监督导致生活其间的居民并不能像陌生社会那样随意行事。同样，议员因此种无形监督而在立法会议事时，多以审慎、理性、专业方式参与，而非激进式、情绪化及其他非理性方式表达。另一方面，居民普遍对社会稳定具有高度认同，而作为政治人物的议员很难不顾居民意愿而选择以挑起对抗博取声名。实际上，议员的过激行为，很可能引起居民反感，这对于议员来说是得不偿失的。因此，避免对抗，以务实合作态度进行文明理性议事，是关系紧密型的熟人社会中议员议政时的不二选择，也是议员对居民“解决问题而非制造冲突”期望的具体回应。

巩固与发展健康理性的澳门特色

立法会议事文化

应该说，回归以来，通过不断加强法律建设及完善社会监督等途径，澳门立法会健康理性的议事文化建设取得了可喜的成果。今后，健康理性的立法会议事文化还应得到巩固、延续与发展。

（一）始终贯彻“爱国者治澳”原则

澳门立法会作为特别行政区的重要政权机构，立法会议员作为特别行政区管治团队的重要组成部分，必须始终坚持贯彻“爱国者治澳”原则。按照2024年新修订的立法会选举法，对立法会议员候选人进行资格审查，确保立法会议员由坚定的爱国者担任，是确保“一国两制”方针行稳致远、保持澳门长期繁荣稳定的关键。立法会议员必须忠诚于国家与澳门特区，才能在议事中，维护国家主权、安全、发展利益，维护宪法与基本法权威，广泛听取民意，减少社会争拗，确保正确履职，推动经济发展与民生改善，确保立法、监督等工作符合国家整体利益和澳门社会福祉。

（二）提升议员履职能力

议员是立法会议事文化形成与承载的重要主体，而议员素养及其履职能力是健康理性的立法会议事文化建设的基本因素。议员素养包括思想政治道德素养、政策与专业知识素养、责任意识等。通过学习与实践，不断增强议员素养，为议员更好地论政议政奠定基础。而议员的履职能力包括问题识别能力、调查研究能力、政策规划能力、预算审议能力、公众沟通能力等。

设立议员培训机制，特别是针对新当选议员，开展包括宪法、基本法在内的法律知识、财政预算、政策调查与分析等专业能力的培训。鼓励议员深入基层进行调查研究，掌握民情，与高校、智库合作开展政策课题研究，提升政策倡议的品质。加强议员助理团队建设，吸纳法律、财务等专业人士加入，提升政策问题诊断的精准度，以及政策规划与建议的合理性、可行性。开展与推动议员外出交流学习，借鉴内地省市、葡语国家等立法机构的议事经验，扩展视野，更新知识与方法，提升议员议事的专业化能力与水平。

（三）完善议事规范制度建设

立法会议事文化的理性发展离不开制度基础的持续完善与程序规范保障的强化。在议事程序方面，精简与优化议事程序，在保障充分讨论基础上，提高议事效率。在议员行为规范方面，预防非理性及情绪化议事行为，细化规范议案审议、质询、辩论、表决等事项程序，建议制定《议员行为守则》，完善纪律处分制度，明确不当议事行为的界限，树立议员亲民、理性、专业的形象。在委员会制度方面，增强委员会功能，推动委员会在议案审议与研究过程中的专业性及预见力，提升法案审议与立法品质。

（四）推动公众参与

深化公众立法参与，构建立法会议事协商的社会基础。公众参与是立法会理性议事文化的社会土壤，持续引导和规范公众参与管道。一是强化议员与选民的互动机制，通过实体议政平台及电子虚拟互动工具，收集选民的政策意见，回应社会的政策关切，提升议事的代表性和回应性。二是优化立法公众咨询制度，涉及居民关切的教育、医疗、住房等重要法案必须面向公众进行咨询，以形成基于实际与理性的公共讨论。三是鼓励居民与社团的有序表达与理性倡议，在立法过程中，引导居民有序参与。四是建立公开透明的立法资讯披露机制，审议中的法案只要不涉密，尽量利用各种平台面向公众公开，并听取居民与社会的意见。

（五）加强社会监督

在塑造健康理性的立法会议事文化过程中，传媒及公共舆论扮演著重要角色。因此，推动媒体理性监督，构建健康舆论环境，是立法会议事文化建设的重要环节。一是引导与发挥媒体及公共舆论的社会监督作用。培育专业性政治新闻报道机制，鼓励媒体对立法会运作进行深入报导与立法解读。二是加强学界与智库组织的专业知识支持与援助，通过政策评估与政策行为研究，为政策立法提供专业知识支撑与理性化依据。三是预防与消除煽动性传播，防止社交媒体上的非理性、情绪化评论扭曲公众认知及损害立法会权威。四是培育公共议政文化，倡导理性、专业、公共利益导向的社会舆论。

总之，健康理性的澳门特色立法会议事文化是澳门良政善治的体现，也是可持续政治文明的表征，更是澳门维护社会稳定与推动制度现代化的重要资源。健康理性的澳门特色立法会议事文化，是在“一国两制”政治架构与行政主导政制、社团参政而非政党参政、熟人社会结构、务实民生导向与制度化议事机制的共同作用下形成的。面对社会转型、公众参与提升与区域治理变化等新形势，未来澳门特色立法会议事文化的巩固、延续与发展应以议员能力提升、制度规范保障、公众参与及社会监督为路径，回应新时代治理需求，不断增强澳门治理体系与治理能力的现代化水平。其最终目标，是构建一个制度健全、过程理性、结果可期、社会认同的现代议事型政治文明体系。

本文发表于《紫荆论坛》2026年1－3月号