姚志胜：国家发展规划法增设涉港澳条款的特殊意义

文｜姚志胜

今年北京两会，香港制定五年规划成为热门话题。3月4日，中央港澳办、国务院港澳办主任夏宝龙会见赴京列席人大会议开幕会的李家超行政长官时，特别谈到习近平主席听取行政长官述职报告时强调，香港要主动对接国家“十五五”规划，并相信特区政府和社会各界一定会制定好香港首个五年规划。主管港澳事务的国务院副总理丁薛祥3月6日出席港澳全国政协委员联组会议时，也肯定特区政府制定五年规划是好事。今次人大会议审议的《中华人民共和国国家发展规划法（草案）》（简称：国家发展规划法），又特别增设了支持港澳主动对接国家发展规划的涉港澳条款。

这几件事实际上共同传达了一个非常重要的信息：中央支持香港制定好首个五年规划。有朋友知道本人在今年两会递交了《建议中央指导支持香港制定首个五年规划》的提案，因此建议笔者就中央为何要支持及如何支持指导香港制定并落实五年规划，进行一些解读分析。本人的主要看法有4点：

其一，国家发展规划法增设涉港澳条款与香港制定首个五年规划的时间点契合，表明了中央对香港制定发展规划的支持和肯定，这是一国两制实践新发展的标志性事件；其二，特区政府需尽早启动制定五年规划的社会咨询，中央有关部委也应支持香港举办《国家发展战略与香港五年规划》大型论坛；其三，中央有必要、有责任指导支持香港制定五年规划对接国家发展战略，应设立国家发展和改革委员会与香港有关部门之间的对接指导沟通机制；其四，中央层面应该建立香港特区五年规划制定和落实的督导机制。

国家规划法设涉港澳条款的特点

国家发展规划法增设涉港澳条款对香港具有特殊意义，但香港的关注度不够，有必要进行一些讨论分析。本来，国家发展规划法最初的草案并没有涉及港澳的内容。该法案去年4月和9月交付人大常委会会议审议时，全文36个条款全部都是规范内地国家发展规划的内容。今年2月下旬举行的人大常委会会议第三次审议该法案时，在第六章“附则”中增加了被称为“涉港澳条款”的第三十七条，其中写明：国家坚持一国两制方针，支持香港特别行政区、澳门特别行政区主动对接国家发展规划，融入和服务国家发展大局。

那么，国家发展规划法为何在这个时候增设涉港澳条款？该条款的内容有何不同于内地的特点呢？

国家发展规划法最初起草审议时，虽然澳门已经有了对接国家发展战略的五年规划，但香港还没有。如果那时就提出涉港澳条款，就会显得与实际情况不符。今年2月2日，行政长官李家超透过媒体宣布，香港将首次制定自身的五年规划对接国家“十五五”规划。紧接其后，也就是今年2月下旬，人大常委会会议审议的国家发展规划法草案增设涉港澳条款，就顺理成章了。这种时间点的契合，让我们看到中央对香港制定发展规划的尊重、支持和肯定。

在内地，每个省、自治区、直辖市都必须依据国家规划编制，制定自己的五年规划，以构建“全国一盘棋”发展格局。这是国家规划体系的法定要求。而在国家发展规划法草案中，却是采用“支持香港、澳门主动对接国家发展规划”的表述，其中“主动”二字蕴含深意，表明中央尊重港澳特区的高度自治，鼓励港澳发挥主动性，既着眼国家发展大局，又立足港澳自身实际，制定好对接国家战略的发展规划，充分体现了一国两制的特点。

以国家规划引领香港发展，是一国两制之下的制度优势。国家发展规划法草案增设涉港澳条款，体现了习主席关于支持港澳融入和服务国家发展大局的战略思想，是新时代推进“一国两制”实践的制度创新，是港澳抓住国家发展机遇的必然选择。由此也可以进一步看到，李家超特首主持制定香港第一个五年规划确实意义重大，开启了香港更好融入和服务国家发展、实现自身高质量发展的新里程。

香港五年规划起步须走稳走好

不能不看到的是，香港虽然自“十一五”规划已经开始纳入国家五年规划，但香港本身一直没有制定五年规划，对接国家五年规划方面的工作未能全面有效落实，其主要原因在于香港缺乏规划意识及制定落实规划的机制。香港需要在中央的指导支援下，制定自己的第一个五年规划，做好对接国家发展战略的工作。

香港在国家的发展中具有重要的战略地位。香港制定五年规划既是“港事”，也是“国事”。香港作为直辖于中央政府的一个特别行政区，从回归之日起，就已经重新纳入国家治理体系。中央按照基本法的要求，履行确保香港长期繁荣稳定的宪制责任，对香港制定五年规划及愿景目标提出方向性的指导和要求，并予以全力支持，不仅可以引导香港的五年规划能够有效对接国家发展战略，而且能够防止各任特首“自行其是”，确保香港五年规划实施的连续性。

夏主任在谈到制定好香港首个五年规划的时候，所用的主语是“特区政府和社会各界”。这也就是说，香港制定首个五年规划，既需要特区政府主导，又必须有社会各界广泛参与。这不只是集思广益的需要，而且也是习主席以人民为中心发展思想的要求。

因此，笔者建议特区政府尽早启动制定五年规划的社会咨询，也建议中央有关部委支持香港举办《国家发展战略与香港五年规划》大型论坛，请中央相关部委首长出席并发表演讲，研究探讨一国两制下香港五年规划的特点和功能，让香港各界认识和了解香港对接国家发展规划，对香港的未来发展的重要意义，帮助香港制定五年规划的第一步走稳、走好。

建立港澳规划落实督导机制

关于中央如何支持指导香港制定并落实五年规划，笔者有两点建议：

第一，在港澳办协调下，国家发展和改革委员会与香港政制及内地事务局设立对接指导沟通机制。国家发改委是国家的宏观管理和经济综合协调部门，其最核心的职能是负责提出国民经济和社会发展战略，组织拟订并推动实施国家中长期发展规划（如“十五五”规划）和年度计划；同时，也需要将国家级专项规划、区域规划与国家发展规划进行统筹衔接，确保“全国一盘棋”。显然，国家发改委应该是指导香港制定五年规划的对口部门。香港特区政府已确定具体协调制定五年规划的部门是政制及内地事务局。根据国家的港澳工作体制，建议在中央港澳办的协调下，建立国家发改委与香港政制及内地事务局之间的对接指导沟通机制，不仅设立日常性的联络机制，而且协调组织相关的重要调研、探讨活动等。

第二，在中央层面建立香港特区五年规划制定和落实的督导机制。一方面，内地所有省市自治区都须制定五年规划，港澳也都对标国家规划制定自身五年规划，中央是时候要求港澳两个特区，根据　一国两制要求制定自己的五年规划，以对接国家的五年规划；另一方面，中央需要将落实五年规划作为特区行政长官向中央负责的重要内容，要求行政长官每年向中央述职时汇报五年规划的制定落实情况，并提出指导性要求，以确保港澳五年规划的落实及与国家规划对接的连续性。

（作者系全国政协常委、中国和平统一促进会香港总会会长）