香港与粤港澳大湾区生产要素畅通的制度壁垒与破解路径研究：基于香港第一个五年规划的政策分析

文｜刘澜昌

香港特区终于有了第一个“五年规划”。笔者认为，这是香港回归后经济和社会发展的一个里程碑。香港发展路径由此展开质的变化。开始摒弃过去的“小政府大市场”、“积极不干预”旧思维，开始了有全方位“顶层设计”的发展新模式，影响深远。

香港第一个“五年规划”体现三个原则

平实而言，在制定中长期规划方面香港有所滞后。澳门特区同步已经进入第三份“五年规划”行程。笔者留意，澳门特区锐意进取，定下了未来五年的发展硬指标，那就是“博彩业收入占比要低于四成以下”。无疑，这对于澳门特区来说不是易事，但是，他们既然敢于订出如此硬指标，相信是经过深思熟虑，在前两个“五年规划”基础上，经过深刻论证，既找到目标可达的理论基础，也有实际可行的举措。

需要指出的是，长期以来，香港社会对于是否需要“五年规划”认识并不一致。有些人在“做几多算几多”的旧轨道轻车熟路，对于是否需要有“五年规划”约束不以为然。其责疑的理论基础，无非还是市场经济那一套。事实上，百年大变局之下，全球发展模式也在进行疾风骤雨式的变革，市场经济和计划经济正在急速的融合。新式的混合型经济，正在全球各国各地区取得成功。就拿世界最强的资本主义大国美国来说，从特朗普第一个任期到拜登政府，再到特朗普第二个任期，行政干预经济发展可谓不择手段，包括半导体、电力、制造业等等，一方面给予美国企业巨额补贴，同时以高关税打压外国企业。拜登政府的《芯片与科学法案》补贴527亿美元；到特朗普第二任期整个大法案高达2,800亿美元。笔者认为，特朗普将美国军费加达15,000亿美元，为打造“金穹计划”、“特朗普金色舰队”预算也是动辄过万亿美元。这也是以军工产业推动美国制造业回流。所以，还墨守成规，忽视顶层设计，不敢带动香港经济转型，实际不但落后于内地，也是落伍于全球潮流。

习近平主席始终高度重视战略规划工作。在厦门领导编制15年发展战略，在福州推出“3820战略”工程，在浙江谋划“八八战略”，体现为政者全盘谋划的战略眼光。笔者认为，香港的“五年规划”要从中学习三个原则：第一，以问题为导向；第二，在发展中解决问题；第三，在实践中完善规划。我们香港终于有了第一份“五年规划”，但是，这不是终点，只是起点。

交通基建联通

从政府公布的规划看，明确以北都为引擎。远景蓝图绘定之后就是落实，要到达理想的彼岸，还要解决船和桥的问题。故此，笔者想讨论一下香港与大湾区生产要素不受阻碍的流通问题。

二十大确定加快建设全国统一大市场的奋斗目标，打造高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，实现商品、要素资源在全国范围畅通流动，加强反垄断和反不正当竞争，破除地方保护和行政性垄断，促进竞争力提升和全国市场由“大”转“强”。香港特区当然没有理由游离在全国统一大市场之外，然而“一国两制”的制度设计，也决定香港不能如深圳、广州等大湾区城市那样无障碍地融入全国大市场之中。香港特区和内地生产要素若要畅通，同样享受大市场的红利，需要有特殊的制度性安排。

香港与邻居深圳有一个很有趣的对比：大约30年前，1995年深圳还没有地铁，第一条地铁直到2004年12月才正式通车，全长21.87公里。而香港1995年时港铁网络已具相当规模，约143公里。香港实实在在是领先深圳。今时今日，据香港运输署官方数据，港铁整体网络包括地铁、机场快线、轻铁、高铁香港段合计271公里，三十年间净新增大约128公里。然而，如今深圳地铁营运总里程高达634.5公里，远超香港。更值得注意的是，近十年是深圳地铁的“井喷”期，增长四百多公里，平均一年增加四十公里，基本将全深圳纳入一小时“通勤圈”。

这次香港的首个五年规划，非常强调“加快”二字，尤其是作为香港发展新引擎的“北都计划”无论是大学城、科技园、住房建设以及基础交通建设都强调“提速”，令市民大众感到一股“澎湃的新动力”。其中，加快推进东铁线古洞站和屯马线洪水桥站工程，分别于2027年及2030年启用；合并推展北环线主线和支线，于2028年起陆续开展隧道钻挖工程，目标于2034年同步开通主线和支线；加快推进港深西部铁路前期工作，于2027年为项目香港段详细设计及建造工程招标，力争于2035年港深两地同步开通香港段和深圳段；优先推展北都公路（新田段），目标在2034年开通；为应对北部都会区未来发展所产生的南北向交通需求，加强北部都会区与市区的连系，率先推展十一号干线南端的青龙大桥，目标在2033年开通。还有，构建“轨道上的粤港澳大湾区”，推进港深西部铁路和北环线支线项目，以提升港深西部及中部跨境客运服务的能力和水平，开展港深西部铁路香港段未来南向延伸的研究，加强北部都会区与香港国际机场的连接，但是没有提及时间表。值得赞赏的是，这些工程的新规划，比起初稿的的确确“提速”很多。但是，仔细算算时间，都需要七八年时间。未来，很可能出现“交通建设慢于园区建设”的困局，北都的大学城、科创园以及相当数量公屋入伙了，然而“无车搭”！

显然，以需求而言，市民会期望交通基建“提速”更猛一些。2026年9月16日全线通航的“平陆运河”，从立项开工到通航才用了四年时间，运河全长134.2公里，土石方开挖总量达3.15亿立方米，这是举国工程，港人只能“望河兴叹”。但是，“基建狂魔”的力量如果也能在香港发威，香港的交椅洲填海计划可能就不用延后了。事实上，对比深圳一年四十公里地铁的速度，也应该令港人羡慕。如果，引进深圳的工程公司来港工作，北都的各项建设是否“提速”更快？

那么，为何深圳从香港昔日的徒弟到目前“趴头”超越了师傅，原因是多方面的。笔者认为，相当程度上深圳享受了全国统一大市场，优质生产要素流通带来的红利，包括内地的资本，劳动力、基建产能、专业服务、科创成果等等。事实上，深圳作为改革开放最成功的内地经济特区，以其优越的竞争势能，“虹吸”全国优秀的人才和资本，以及各种科技成果和专业服务涌入为其所用。

目前，内地南北东西都加速破除流通障碍，提速建设“大市场”。粤港澳大湾区要建设世界级湾区，最为重要的工程也在于生产要素的高效跨境流通。值得对比的是，纽约和东京湾区早已实现劳动力、资本、基建产能、货物的全域自由配置。可是，粤港澳大湾区内“两种制度、三个关税区、三套法律体系”的天然边界，也构成了要素流通的客观藩篱。香港作为传统自由经济体，对外资本、贸易开放度长期位居全球前列，但面向大湾区腹地的劳动力、基建工程、专业服务、科创等要素配置出现“折扣”，形成了“香港经济自由度二元化”的局面。值得赞赏的是，第一份“五年规划”正视到这一问题，并且有相当切实有力的举措去化解。

“五年规划”提出，推进基础设施“硬联通”，除了铁路运输和空运链接，还提出推动与粤港澳大湾区其他城市算力基础设施互联互通，加快布局超大规模智算集群，支持建设粤港澳算力出海合作枢纽。计划延长陆路口岸的通关服务时间，优化人员及货物流通，并提高粤港澳大湾区内的客与货经香港来往世界各地的便利。加强6G网络建设合作，支持先进流动通讯技术创新应用。同时，深化规则衔接、机制对接“软联通”，包括专业资格互认，制定建造业技术共同标准，医疗人才联动，积极拓展并推广“湾区标准”、“湾区认证”。促进跨境物流发展，便利货物通关流转。促进更多种类的港产食品输往内地，助力各省市的优质农产品和食品进口香港。还提出，推动跨境资本流动，推行金融政策创新试验。以及促进数据便捷流动，构建跨境医疗网络，等等。

劳动力市场联通

不过，在劳动力要素问题，“五年规划”还是强调“适度输入劳工”。在保障本地劳工的前提下，动态调整输入劳工种类和数量。对外籍家庭佣工则“积极”。应该高度肯定，本届政府在“抢人才”方面超级进取，大刀阔斧，勇于破除两地制度壁垒，成绩斐然。政府资料显示，香港自2022年12月推出“高才通”，同时放宽及优化“优才计划”、输入内地人才计划，形成一套人才引进组合拳。至今，各类人才计划累计接获近60万宗申请，逾41万宗获批，约28万人才已经抵港发展，连同受养人合计超24万人一同来港定居，当中18岁以下子女超14万人，成为香港新劳动力的重要补充。不过，既然来的是高才、优才，香港基层劳力短缺的现象依然存在。政府资料显示，基层缺工是结构性、长期性问题，根源是人口老化、年轻人不愿入行、劳动人口参与率下滑。劳福局预测到2028年全港整体人力短缺达18万人，其中建造业技术工人长期不足。业内人士认为，香港近年来各类基建效率低于深圳等内地城市，这是原因之一。

值得一提的是，香港也有过“高丰度”利用过内地廉价劳动力的黄金时代，那就是上世纪八九十年代，香港劳动密集型工厂大规模北迁珠三角，形成“前店后厂”模式，就是完全依托内地低廉用工、土地成本，这是香港七八十年代经济腾飞的核心红利。那时候，港商在珠三角地区用工何止千千万？

然而，时代变了，那一套模式也“消亡”了。在新形势下香港要“顺畅”使用内地低成本劳动力有现实的制度“堵点”。例如，香港《雇佣条例》及补充劳工计划有较强的本地就业保护规定，雇主必须先完成本地招聘、证明香港本地招不到人，才能申请输入外劳，审批周期长、名额严格管控；普通产业工人、基层劳工来港工作签证门槛高，中小微企业几乎走不通。对于大规模引入内地基层劳工，香港现有舆论偏向保护本地就业，怕压低本地薪资。简单说，要大规模引入内地低成本劳动力填补本地用工缺口，香港有深圳不存在的体制上的藩篱。

另一方面，香港企业如果想在内地设团队、使用内地劳动力，也面临两套规则的摩擦：内地劳动法强制要求书面合同、五险一金、加班费、辞退补偿金、法定假期，用工合规成本远高于香港灵活的合约用工模式；香港公司不在内地注册实体，无法直接雇佣内地员工，必须设立内地子公司，前期注册、财税、人事合规成本很高，小微企业不愿承担；跨境派驻员工，两地个税、强积金／社保双重缴纳，税负和人力成本大幅抬升，原本的低成本优势被制度摩擦吃掉大半。也就是说，港企就算把产能放在内地，用工管理的合规成本，也远高于东南亚越南、马来西亚等地区。

还有，劳动力双向流动的通道不对称。内地人才赴港：专才计划只针对高端技术、管理人才，蓝领工人、基层劳工几乎没有合法通道。相反，香港工人北上，反而通道顺畅，但香港本地薪资基数高，内地低成本劳动力的优势无法反向输送给香港本土用工市场。现实是，香港人才流通道设计本身就偏向高端人才，基层劳动力的跨境配置被制度锁死。

也有专家认为，作为香港“重中之重”发展引擎的北部都会区的建设，也会因为这种劳动力流动的“堵点”受到影响。一方面，在基建时期，不能有效利用内地的优质企业和优质低成本劳动力。另一方面，在区内的产业规划以及日后的运作，也因为用工制度壁垒，很难形成低成本的产业配套。

北部都会区建设急需提速

笔者反复阅读“五年规划”，感到核心的问题，就是“核心引擎”北都的基建速度。北都各项基建是现实硬指标，其真的做到“加快提速”，即可盘活香港整盘大棋。北都的进度慢，相反变成死棋，拖慢全局。故此，笔者认为，可以为北都建设对输入内地工程公司和基建劳工，实行网开一面的改革，实行较大面积的“放宽政策”。澳门目前就比香港宽松的多，在保护本地建筑商、工会和基层工人的利益，以及澳门高速低成本发展的平衡拿捏中，澳门政府的执行力更向后者倾斜。所以，香港在北都建设中事实上也是有相当大的特殊的可操作调整空间。

内地企业大规模承接香港公营工程，基本是不可能的。《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（简称CEPA）虽然开放工程服务准入，但只是资质层面放开，实际公营项目投标仍受本地业绩、联营要求约束。同时，跨境用工配额卡死，内地工人没法大规模进场。内地工程队最大优势是人力充足、施工效率高，但香港建造业输入劳工有严格配额：建造业外劳比例2：1（2名本地工人才可配1名内地技工）；总额在12,000个。笔者相信，目前“五年规划”提出的交通基建进度，也是基于现有香港劳力计算，并没有计算一旦开放的可能性。

笔者与业内人士探讨过变通的方式。例如，港企加内地央企联营体投标，本地承建商做主体：熟悉香港法规、征地环评、劳工招聘、政府公关、合规报备，负责本地对接；内地央企出技术、大型设备、预制构件、项目管理经验、资金，负责核心施工技术、进度管控；利益共用、风险共担，既满足本地市场保护要求，又引入内地高效施工能力，大幅压缩工期、控制造价。再如，预制构件跨境供应，把施工环节放到内地。香港工地场地狭小、人工贵、施工慢，可行的解法是：桥梁构件、地铁构件、楼宇预制部件、市政构件在内地工厂预制生产；海关绿色通道运到香港现场拼装；内地完成大部分高劳动密集的工序，香港只做现场组装，既规避大量引入内地工人，又利用内地低成本产能，大幅提升基建效率。再就是，专业技术分包开放，内地企业承接专项工程。香港总包由本地企业担任，但机电、隧道、盾构、轨道交通、水务、岩土工程等技术密集型分包，逐步放开内地专业工程公司进场；内地盾构隧道、大型地下工程技术全球领先，香港地铁、穿山道路的地下工程，大量依赖内地技术团队分包，只是不做总包主体。对于建造业输入劳工配额，要保持处理的弹性和机动性，政府方面要与时俱进，操之在我。政府是各方面利益的平衡者，目前，天平更应该向北都倾斜。如果，政府更积极进取，是否可以专为北都基建制定一个“五年建筑劳工输入特殊指标”，每年大胆开放到10万以至到20万个配额，那么“加快提速”不会是纸上笔墨。笔者相信，北都建设也会带动其他服务业，成为香港市场新活力。

事实上，这种开放，香港本地的建筑企业也会得益。香港与内地的生产要素流通，会通过这个“北都大胆试验场”破除一些旧有观念，在引入内地劳力和保护本地劳力取得新的平衡，香港在加入“全国统一大市场”也会前进一步。笔者更看重的是，香港的经济自由度，既有对外开放一面，还有了对内也开放的进步。香港不但有经济自由度高之名，更有经济竞争力也高之实。

（作者系中观研究所所长、紫荆研究院研究员）