陈柏珲：产能过剩可以讨论，定义权不能垄断

文｜陈柏珲

一个国家某种产品的产量超过本国消费量，是否就该被认定为“产能过剩”？若答案为是，国际贸易便失去存在的理由。新加坡的半导体、德国的机械、美国的大型客机，没有哪一样是仅供本土消化。各国按比较优势分工，产出超越自身即时需求的产品，再通过交换实现价值，这本是全球化的常识。这一常识，如今正遭遇挑战。

7月28日，中国商务部发布了《关于所谓“产能过剩”问题的中方立场》。标题里“所谓”二字，并非否认市场供需可能失衡，而是在拒绝一种危险的推论：只要中国企业产出规模大、出口增长快、价格有竞争力，便可以径直被定性为“产能过剩”，进而成为加征关税、设限投资和排斥供应链的理由。这场争论表面看的是供需数字，深层争夺的，是一项定义权——谁来裁定别国产业规模是否“过多”，又凭何为他国的发展设定上限。

“过剩”之名是怎样成为工具的

今年3月，美国贸易代表办公室以“结构性产能过剩和生产过剩”为由，对包括中国、欧盟、日本、韩国、新加坡及多个东盟经济体在内的16个贸易伙伴发起301调查。美方列出的判断依据涉及贸易顺差、产量与国内消费的对比、产能利用率高低、企业亏损以及政府产业支持。值得注意的是，名单中既有战略竞争对手，也不乏传统盟友。这说明，“产能过剩”的认定，正从特定产业的诊断，转变为美国推动制造业回流、重塑供应链的通用政策工具。

当一国出现贸易逆差，就把贸易伙伴的顺差解读为“过剩”；当本国产业竞争力相对下降，就将对方的效率优势归因于“补贴”——这套叙事正在倒置国际贸易的评判规则。过去数十年，全球化奖励效率；而按新的逻辑，效率本身可能成为遭受惩罚的依据。此风若长，自由贸易终将只剩一条规则：领先者必须为落后者让路。

分清产能、产量与双重标准

商务部立场文件用力最深之处，是拆解几个被反复拼接的等式：出口量大，不等于产能过剩；贸易顺差高，不等于产能过剩；获得产业支持，也不等于产能过剩；产能利用率低于某一数值，更不能自动充当“判决”。

这些指标，可以作为调查的线索，却不应绕开证据直接演变为结论。严格来说，产量是实际产出，国内消费是本土吸收的部分，二者之差大致由出口弥补，这在全球分工体系中是常态。产能过剩，指的是生产能力持续且显著超过市场需求，产能利用率是参考指标之一。但产能利用率走低，既可能来自需求周期性放缓，也可能是产能扩张节奏过快，需要放在具体行业背景下判断，无法用一个固定数值画线。WTO现有规则约束的是特定补贴造成的损害和因果关系，而非一个国家的制造业规模是否太大，或产品价格是否太低。如果将本国市场容量当作别国产出的天然界限，多边贸易体制的基石就会受到侵蚀。

补贴议题上的双重标准同样鲜明。美国正通过税收优惠和本土生产条件要求，大规模扶持半导体、新能源与人工智能产业；欧盟2026年提出的《工业加速器法案》，准备在公共采购和产业支持中加入“欧洲制造”和本地含量要求。现实的分歧已经不是“政府要不要支持产业”，而是谁的支持被称为“产业战略”，谁的支持被描绘为“市场扭曲”。规则若不能统一适用，便可能蜕变为地缘博弈的遮饰。

正视分层数据，区分两类产能

反对将“产能过剩”泛政治化，不等于可以回避国内的结构性问题。

全国平均数据无法替代分行业的检视。2025年中国规模以上工业产能利用率为74.4％，整体并未远离主要经济体的一般水平。但2026年二季度，全国规模以上工业产能利用率已回落至73.0％；其中汽车制造业为70.8％，电气机械为70.3％，化工为69.4％，非金属矿物制品仅59.6％。同期，电子设备、通用设备制造业的利用率依旧处于较高区间。这些数字不能证明中国制造业已经全面过剩，但也无法让人们对部分行业供需错配视若无睹。整体运行尚在合理区间，与局部领域面临压力，完全可以并存。立场文件强调内需对经济增长的平均贡献率达93％，此处的“内需”包含投资，不能直接等同为居民最终消费。工业扩产和基础设施投资本身，也可能在一段时间内造成供给增速快于最终消费。IMF在最新中国年度评估中仍然指出，私人内需偏弱，出口在一定程度上弥补了国内需求不足。

由此，真正需要划清的界限，不是笼统的“有没有过剩”，而是哪一种产能值得保护，哪一种资源配置需要调整。依托技术创新、效率和完整供应链，且面向全球真实需求形成的产能，属于国际竞争力，不应屈从于政治驱动的外部裁断。而持续依赖输血、长期无法覆盖成本，又因地方保护和债务展期迟迟不能退出的产能，则应通过市场机制主动出清。中国正在整治“内卷式”竞争，规范地方补贴，推动建设全国统一大市场，这些举措显示的正是向内改革的必要性。

三件事比反复申辩更有说服力

最有说服力的回应，不是宣称任何行业都毫无压力，而是让每一项产能经得起市场、财务与规则的检验。当前有三项改革尤显关键。

其一，清理与产量、投资规模直接挂钩的地方优惠，打破地方保护，畅通兼并、债务重组和破产退出通道。让低效产能能够平稳退出，本身就是对市场配置资源能力的修复。其二，将扩大内需的重点更明确地放在居民消费端。提高收入预期，完善养老、医疗和失业保障，降低预防性储蓄意愿，持续扩大服务消费和优质进口，可以从需求侧有效改善供需匹配。其三，推动出海企业从出口和末端组装，加快转向本地化经营——在当地创造就业，培养供应商，建立研发与服务体系。只有当产业利益在东道国扎根，中国的制造能力才不容易被简单刻画为单向冲击。

美欧对就业流失、供应链集中和产业安全的担忧有其现实源头，但产业安全不应成为无限扩张壁垒的通行证。真正的韧性，来自技术投资、供应来源多元化和完善的社会调整政策，而非把竞争中处于下风的产品，重新命名为他国的“过剩产能”。

商务部这份立场文件不会让争论终结，但它提出了一个必须回答的问题：中国制造业某项产能是否过剩，究竟应该由市场数据、行业证据和多边规则来裁决，还是由某一国家的贸易逆差表、一次301调查及其再工业化焦虑来定调？

中国需要证明的，是市场能够纠错，低效企业能够退出，补贴规则足够透明，国内需求能够持续壮大，贸易伙伴能够分享产业升级带来的利益。产能起伏是市场常态，但评判的尺子，不应由一家来垄断。

（作者系亚洲数字经济科学院院长）