张志刚：美国剔除制裁港官 释放什么信息

文｜张志刚　

美国政府于周前确认不再延续时任总统特朗普于2020年7月签署的《香港正常化总统行政命令》（The President’s Executive Order on Hong Kong Normalization，即第13936号行政命令）中，涉港“国家紧急状态”的部分。

当消息宣布时，坊间有报导认为是取消了整个行政命令，之后证实说法不确。

根据《新华网》7月17日的报导，“有记者问：关注到截至目前，美国未再延续7月14日到期的《香港正常化总统行政令》（第13936号）中的涉港国家紧急状态，这是否意味著涉港行政令已经终止？中方对此有何评论？发言人说，中方注意到有关情况。在中美马德里经贸磋商中，美方就有关涉港、投资等问题作出承诺。近期，美方已向中方确认，第13936号行政令中的涉港国家紧急状态今年到期后不再延续，该行政令将终止。”

报导中最后一句其实写得很清楚：第13936号行政令中的涉港国家紧急状态今年到期后不再延续，该行政令将终止。该行政命令是指前述的“国家紧急状态”部分。

第13936号行政命令主要由两部分组成，分别引用两条美国法案赋予总统的权力。

首先是引用《香港自治法案》（Hong Kong Autonomy Act），将美国在1992年通过的《美国—香港政策法》（United States－Hong Kong Policy Act）中给予香港有别于中国大陆的经济待遇取消，这些待遇主要包括贸易出口和经济管制。

而该行政命令的第二部分，是引用在1977年通过的《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Power Act，IEEPA），该法授权美国总统在宣布国家紧急状态，以应付海外的异常或特殊威胁时，可以广泛管制国际商业、冻结资产及实施经济制裁。

在2020年8月，美国以国家紧急状态为由，宣布制裁11名中央和香港官员，之后在2020年11月、2020年12月、2021年1月、2021年7月和2025年3月，先后一共6轮，共制裁48名中央和香港官员。

在今年7月中宣布不再延续的“涉港国家紧急状态”，就是第13936号行政命令的第二部分。

其变动就是美方不再引用1977年的《国际紧急经济权力法》，以国家紧急状态为由去制裁中央和特区官员，但就继续引用《香港自治法案》去延续制裁。

但在延续制裁的同时，名单人数由原来的48人缩减为39人，共有9人被剔除。至于第13936号行政命令另一主体部分，即取消香港有别于内地的特殊待遇，则维持现状，并无改变。

对于今次变动，究竟带来哪些重要讯息？首先，在过去6年来，美国对香港的制裁人数一直在增加，今次是首度减少。

而被剔除的9人之中，除4名官员已经退休、离职或调任之外，有4名是直接负责维护国家安全工作，而董经纬更是国安公署署长，律政司司长林定国也是国安委成员，负责相关的检控工作，将两人在制裁名单中剔除，是具有特别的象征意义。

虽然仍有39名中央及特区官员被制裁，但制裁类别有所不同。

首先是指称香港对美国威胁而构成紧急状态而制裁，这个指控远比日前运用的《香港自治法案》严重，认为香港这个商业城市可以对美国构成紧急状态，是严重夸张失实、全无理据。

而原本全部制裁名单是属于《特别指定国民和被封锁人员名单》（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List），目前已经被转移至以《香港自治法案》为法律基础的《非特别指定国民制裁列表式制裁名单》（Non－SDN Menu－Based Sanctions List）。

一般而言，前者属于无区别性，一刀切的全面制裁，情况远比后者选择性条目制裁严重得多。

前者多是针对恐怖组织首脑、大毒枭、跨国犯罪集团核心成员等。

从实际操作而言，绝大部分金融机构，见到SDN就会自动拦截，但如果看到的是NS－MBS，就会逐条项目查阅。

简而言之，NS－MBS的制裁，无论在观感上还是操作上，都比SDN宽松，尤其是非全面封锁，特定制裁的条目也见弹性，较容易调整。

从制裁后果而言，今次调整可能实际影响不大，但形式上和政治姿态上，则肯定是有所改善。

由始至终，这种基于政治理由的单方面制裁，完全是政治施压，尤其是以夸张失实，认为香港对美国构成国家紧急状态的指控，更属无中生有。

用这些单方面制裁完全是为了达到某些政治目的。

今次美国终止行政命令的某些部分，虽然实际效果有限，但释放出“愿意合作”的讯息非常强烈。

经广泛报导，中美官员去年在马德里会面时，中方强烈要求美方全面撤销第13936号行政命令。美方虽然没有全盘接受，但也算部分回应。

美国的外交政策一直在理想主义和现实主义中反覆，但无论由哪一主义主导，中国都逃避不了成为打击对象。但两害相衡，面对现实主义还有较大的回旋余地。

特朗普政府是倾向现实主义，过去美国较少以价值观相关议题作谈判筹码，今次行政命令内容的变动虽然轻微，但却代表美方“有所要求”，双方可以开启“讨价还价”的往来关系。

（作者系香港一国两制研究中心总裁、全国政协委员）