吴秋北：论香港基本法行政主导模式的必要性与先进性

文｜吴秋北

去年底，习近平主席听取行政长官李家超述职时，要求特区政府坚持和完善行政主导，扎实推动经济高质量发展，深度参与大湾区建设，更好融入国家发展大局。今年初，港澳办主任夏宝龙在全国港澳研究会“坚持和完善行政主导 促进特别行政区良政善治”专题研讨会上指出：“行政主导作为基本法设计特别行政区政治体制的重要原则，根源于中华人民共和国宪法，是全面准确贯彻‘一国两制’方针的制度保障。”

当前香港正处于“由治及兴”关键阶段，国家“十五五”规划开局起步，香港首个五年规划编制全速推进，结合工联会提出的“新时代工运”理念，本文尝试从国家战略对接、社会治理实践、“一国两制”制度优势三个维度，探讨行政主导体制的必要性与先进性。

一、行政主导是对接国家规划的体制保障

国家“十五五”规划纲要对香港功能定位作出全面升级，确立“十大中心、两大枢纽、一个生态圈、一高地”的战略格局。十大中心包括巩固国际金融、航运、贸易中心地位，新增国际创新科技中心、区域知识产权枢纽等；两大枢纽指国际航空枢纽与法律服务枢纽；一个生态圈即大宗商品交易生态圈；一高地为国际高端人才集聚高地。北部都会区首次写入国家五年规划，标志其由特区城市项目升级为国家战略。

2026年6月发布的《香港特别行政区经济和社会发展第一个五年规划（2026－2030）》公众咨询文件明确指出，制定五年规划“是特区政府实践行政主导，深化改革，提升治理效能的重要一步。”

过去香港政府长期奉行“积极不干预”政策，缺乏系统性中长期规划，导致土地、房屋、产业升级等深层次矛盾长期积累。进入“由治及兴”新阶段，面对“十五五”规划机遇，香港迫切需要强势政府进行顶层设计。行政主导为五年规划提供了根本保障：一是顶层设计能力，确保香港发展与国家战略同频共振；二是资源统筹能力，集中调配各类资源推动重大项目；三是跨部门协调能力，打破政策壁垒形成合力；四是政策连续性，确保发展战略稳定可持续。

从国际经验看，小型开放经济体把握重大战略机遇有赖高效政府主导。香港要实现“十大中心”战略目标，更加需要行政主导发挥作用。以国际创新科技中心建设为例，创科产业涉及土地、人才、资金、法规等多领域，需要政府系统谋划。河套合作区建设、北都创科布局、“产学研投”生态构建，都离不开行政主导的强力推动。同样，巩固金融中心地位、构建大宗商品交易生态圈等新任务，也需要特区政府主动作为，与国家金融开放战略精准对接。

二、行政主导是平衡劳资关系的实践基础

联系到“十五五”规划与香港由治及兴新阶段，工联会提出“新时代工运”，其核心理念“共建共荣、共享共赢”正是在回应新时代的要求，突破传统工运仅聚焦劳动权益保障的局限，将工运立足国家发展与香港长远利益来考虑。新时代的工运工作不能局限于传统劳动权益保障层面，要立足国家发展、香港长远利益的战略高度，将维权与服务国家、特区发展大局紧密结合。工联会倡导“就业友好型发展模式”，希望政府在顶层设计和重大项目中优先考虑就业因素，实现科学可持续的共荣。　

资本主义制度下劳资矛盾是社会基本矛盾。大多西方资本垄断社会及议会体制下往往导致政治极化和社会撕裂。香港行政主导体制为平衡劳资关系提供了独特路径。

首先，行政长官代表整体利益。基本法规定行政长官是特别行政区首长，代表香港整体利益而非某一群体特殊利益，使政府在处理劳资关系时能够立场超然，寻求最优平衡。其次，政府主导劳资协商机制，政府主动搭建协商平台，推动最低工资、标准工时等议题理性讨论，较议会政治角力更注重专业性和实效性。第三，集中资源改善民生。正如夏主任早前指出，“行政主导具有集中资源办大事、兼顾各方面利益的优势，有效改善社会民生福祉。”　

“新时代工运”与行政主导具有高度内在统一性。从目标层面，两者都致力于香港长期繁荣稳定，最终落脚于市民根本福祉。路径层面，两者都强调建设性参与——新时代工运主张工会既是维权者也是建设者，行政主导体制同样欢迎社会各界建设性参与。工联会参政为劳工，凝聚力量是要维护打工仔合法权益，更有力支持、监督政府依法有效施政。从实践层面，行政主导可以为工运发展带来更大空间，爱国工会通过立法会、行政会议等渠道深度参与治理，将劳工声音直接带入决策层。

三、行政主导体现“一国两制”实践制度优越性
行政主导具有深厚宪制基础和明确法律内涵。从宪制基础看，我国是单一制国家，特别行政区是中央领导下的地方行政区域，行政长官代表特区向中央负责是单一制结构的必然要求。行政主导是行政长官代表整个特别行政区向中央负责的根本要求，有利于正确处理中央和特别行政区的关系。从法律内涵看，基本法确立“双首长”“双负责”架构——行政长官既是政府首长又是特区首长，既对特区负责又对中央负责，这决定了其在权力架构中的核心地位。从权力配置看，基本法的制度设计逻辑是“三权分置、行政主导、司法独立”而非“三权分立”，行政、立法、司法各司其职，但行政机关发挥主导作用。

回归以来的实践证明，行政主导展现出强大生命力和制度优势。具体体现在五个方面：一是强化统筹、执行有力，有效维护国家主权安全发展利益；二是抢抓机遇、灵活应变，有效促进经济繁荣发展；三是集中资源办大事、兼顾各方利益，有效改善民生福祉；四是守正创新、政策稳定，有效提高国际竞争力；五是快速响应、处置高效，有效应对各种风险挑战。

行政主导在多方面优于三权分立。一是更符合香港法律地位。三权分立下无明确最高代表，无法满足单一制下特区向中央负责的宪制要求。二是更具治理效能。三权分立易导致议会恶斗、政府瘫痪，行政主导则能有效推动政策落地，避免政治内耗。三是更适合香港现实情况。香港作为小型开放经济体面对激烈国际竞争，需要高效灵活的政府，三权分立的制衡机制易导致决策缓慢。四是更能维护社会整体利益。三权分立下各权力机关代表不同利益集团，易导致利益固化；行政主导下行政长官代表整体利益，能够超越局部羁绊作出长远决策。

综上所述，香港基本法确立的行政主导模式，是植根于中国宪制架构、立足香港实际、服务“一国两制”实践的科学制度设计，具有深刻必要性和显著先进性。

行政主导是香港高效对接“十五五”规划、实施首个五年规划的体制保障，为“十大中心”战略落地提供顶层设计和资源统筹能力。也为平衡劳资关系，推动发展成果全民共享提供更大制度空间。事实证明，行政主导符合香港实际，在宪制基础、治理效能、现实适用性等方面均优于西方三权分立。当前正处于在“由治及兴”关键时间点，坚持和完善行政主导，必将为香港长期繁荣稳定提供坚实制度保障，推动“一国两制”实践行稳致远。

（作者系全国人大代表、香港立法会议员、香港工联会会长）