​冯国佑、朱雪平：以战略规划转型 提升香港治理效能

冯国佑｜香港专业人士（北京）协会会长

朱雪平｜京港经济研究中心副主任

当前，世界百年未有之大变局加速演进，国际地缘政治博弈日趋激烈，香港作为国家对外开放的关键节点和中西文明交流的重要窗口，其治理状况直接关系到国家主权、安全、发展利益。国家“十五五”规划纲要对香港提出“提升依法治理效能”的明确要求，这标志着中央对特别行政区的治理要求从“守住优势、保持稳定”转向“提升功能、培育动能、主动作为、服务全局”的新高度，为香港融入和服务国家发展大局奠定坚实的政治基础。

香港应以编制首个五年规划为契机，推动治理体系从“短期应对”向“战略规划”转型，实现高效市场与有为政府的有机结合。

强化行政主导 优化治理体系

“提升港澳依法治理效能”首次写入国家五年规划，彰显了中央对特区依法施政、优化治理体系的殷切期望，也反映了中央对香港由治及兴阶段的战略判断与更高期待，其核心在于坚持和完善行政主导体制。行政主导是宪法与基本法共同构成的特区宪制秩序内的制度原则，体现了基本法的立法原意，即行政长官及特区政府在特区政权架构中处于主导地位，拥有政策制定、财政支配及重大人事任命等关键权力。这一顶层设计旨在构建一个统筹各方、连接上下、规制内外的高效治理枢纽，确保特区能够迅速回应中央号召并有效解决本地深层次矛盾。

中央强调提升治理效能，就是要通过强化行政主导，破解长期以来因政治内耗导致的政策执行梗阻，推动特区政府从“守成”转向“开创”，将制度优势转化为治理效能，从而在法治轨道上实现良政善治，为国家整体发展战略提供强有力的特区支撑。

随着国家“十五五”规划的全面启动，香港主动融入并服务国家发展大局，从“局部合作”向“全局协同”新阶段转变。由治及兴的新发展阶段也给香港治理能力带来了前所未有的新要求。

第一，要求治理理念从“短期应对”转向“战略规划”。香港长期以年度施政报告为主的短期思维在一定程度上适应了过去的治理需求。国家“十五五”规划要求香港从年度施政思维拓展至中长期战略规划，弥补过往政策碎片化问题，形成“五年规划定方向，年度施政抓落实”的良性机制。

第二，要求治理主体从“被动执行”转向“主动谋划”。香港特区政府15个政策局已全部成立五年规划编制小组，行政长官明确要求每个政策局必须具备“主动对接、融入和服务的精神”。过去“政府不作为或少作为即为善治”的观念已完全不适应新形势，香港必须确立“有为政府”的治理定位。

第三，要求行政主导体制得到全面落实与强化。基本法确立的行政主导体制，是香港特区政治体制的核心安排，立法会应理性务实，在监督与配合之间找到最佳平衡点，而立法会成立香港主动对接国家“十五五”规划工作小组委员会，正是这一良性互动的生动实践。

第四，要求治理能力涵盖“三大能力”的综合提升。一是顶层设计能力，能够从国家发展全局的高度进行战略谋划；二是政策执行能力，能够将宏观战略转化为可量化、可考核的具体行动；三是制度创新能力，能够突破惯性思维，在“一国两制”框架下探索新的治理路径。

了解治理优势与不足

香港作为国际大都市，其长期积淀的法治传统、普通法制度以及高度国际化的营商环境，构成了其治理体系中最为显著的竞争优势。完善的法律体系、独立的司法机构以及高素质的专业法律人才队伍，使香港在维护契约精神、保护知识产权及解决国际商事争议方面享有良好声誉，这为香港建设亚太区国际法律及解决争议服务中心提供了坚实基础。

同时，香港拥有广泛的国际联系网络、自由开放的市场机制以及巢聚全球高端要素的能力，使其在金融创新、专业服务及文化交流等领域具备不可替代的枢纽功能。这些优势不仅吸引了大量国际资本和人才驻足，也为国家高水平对外开放提供了重要的试验田和连接点。在“一国两制”框架下，香港的这些独特优势得到了充分保留和发扬，成为其参与国家发展大局、服务国家战略的重要资本，也是特区政府在由治及兴过程中必须善加利用的核心资源。

尽管香港拥有显著的制度优势，但由于长期以来受港英时期遗留的官僚文化及“积极不干预”理念影响，过去，部分管治团队在理解国家宏观战略和政策意图上存在认知差距和思维滞后，少数管治队伍成员习惯于被动执行既定程序，缺乏对国家“五年规划”、“一带一路”倡议等重大战略的深入研究和主动对接意识。这种认知差距表现为对国家发展大势把握不准、对政策红利敏感度不高，甚至在面对国家提出的新要求时出现畏难情绪或观望态度，导致政策执行往往停留在表面，难以形成实质性的战略协同。

近年来，特区政府迅速补齐短板，在跨部门协作和资源整合上进一步构筑全局观念，逐渐摒弃过去条块分割的行政模式，以更好地适应国家战略规划所要求的系统性、整体性推进方式。未来，特区政府还需要进一步通过加强国情教育和战略培训，提升施政效率，让香港在国家发展大局中充分发挥功能。

打通执行层面的机制性梗阻

虽然行政主导在宪制设计上具有显著优势，但在实际运行中，特区政府在执行层面仍面临诸多机制性梗阻，导致政策落地难、见效慢。一方面，行政与立法之间的互动机制尚不完善，部分立法会议员未能充分履行“宪制诤友”职责，导致重要法案审议周期过长，甚至因政治博弈而搁置，严重拖累了特区政府施政节奏；另一方面，政府内部的决策流程繁琐、部门壁垒森严，缺乏高效的统筹协调机制，使跨领域、跨部门的重大政策难以形成合力。此外，问责制度的刚性不足，部分官员在面对复杂问题时缺乏担当精神，存在“多做多错、少做少错”的消极心态，导致政策执行力度层层衰减。这些机制性梗阻不仅削弱了行政主导的实际效能，也使特区政府在应对突发危机和推动深层次改革时显得力不从心，难以满足“十五五”时期对高效治理的迫切需求。

在当前波谲云诡的国际形势下，香港作为国际金融中心，面临着前所未有的地缘政治风险和经济不确定性，而特区政府在危机应对方面的能力仍显不足。面对外部势力的制裁打压、舆论抹黑以及全球经济衰退的冲击，特区政府更要加强前瞻性的风险预警机制和系统性的应对预案。在处理涉及国家安全和社会稳定的复杂事件时，部门协调要更加紧密，确保资讯共享顺畅，巩固香港社会繁荣稳定的成果。

香港在由治及兴的道路上，正积极探索依法提升治理效能的路径；当前香港首份五年规划面向公众咨询，笔者提出以下建议：

一、强化公务员团队对国家发展战略的深度认同。公务员团队是特区政府的骨干力量，其对国家发展战略的深度认同直接决定了政策执行的力度和效果。提升治理效能，首要任务是重塑公务员队伍的政治灵魂和职业精神，使其成长为具备家国情怀和战略眼光的人才。一是改革公务员培训体系。建议在常态化的国情教育与战略培训机制中加入治理能力培训，全面推行高层公务员内地城市挂职计划，系统提升对国家发展战略的理解和把握能力，拓宽公务员的国家事业与实务经验，打造既熟悉国情又精通国际规则的新型治理团队。二是完善公务员的考核评价体系。将对接国家战略、推动改革创新的实绩作为晋升和奖惩的重要依据，树立“能者上、庸者下”的鲜明导向，激发公务员队伍的担当精神，为香港由治及兴提供坚实的人才支撑。三是引入外部智力资源。可以考虑在关键政策领域聘请具有国际经验和专业背景的非公务员人才担任顾问或加入决策团队，弥补现有公务员体系在战略规划和前沿领域的专业短板。

二、完善行政主导体制以增强政策执行力。坚持和完善行政主导体制是提升香港治理效能的关键所在，必须通过制度创新消除执行层面的梗阻，确保行政权高效运转。一要建立重大政策事前沟通协商机制，争取立法会对特区政府施政的广泛支持。二要建立跨局跨部门的高层级统筹协调机制，确保重大战略项目能够集中力量办大事。三要强化问责制度的刚性约束，建立健全政策执行跟踪督办机制。

三、构建适应新形势的现代化危机管理与回应机制。面对日益复杂的地缘政治环境和经济变局，构建一套科学、高效、灵活的现代化危机管理与回应机制是提升治理效能的必然要求。一要设立高层次的危机应对指挥中心，整合多部门资源，实现对各类潜在风险的早发现、早研判、早处置。二要完善应急预案体系，提升各部门在极端情况下的协同能力和快速反应能力。三要研究建立灵活的政策工具箱，确保在外部冲击下能够迅速稳定市场预期、保障民生底线。四要加强国际舆情引导能力建设，主动发声、讲好香港故事，有效抵御外部势力的抹黑，维护香港的国际形象。

四、推动治理体系与国家“十五五”规划目标的精准对接。推动治理体系与国家“十五五”规划目标的精准对接，是香港实现由治及兴的战略支点。特区政府在规划编制香港首个五年规划的过程中，一要深入研究国家战略需求，找准香港在科技创新、绿色发展、对外开放等领域的切入点，制定具体的时间表和路线图，确保每一项任务都有专人负责、有资金保障、有考核指标。二要建立规划实施的动态调整机制，定期评估规划执行情况，及时根据国内外形势变化进行优化完善。通过规划引领，将国家的重大战略转化为香港的具体行动，推动香港在融入国家发展大局过程中实现自身的高质量发展，形成国家与香港互利共赢的良好局面。

五、发挥独特优势，服务国家高水平对外开放。要进一步深化内地与香港金融市场互联互通，拓展离岸人民币业务，支持内地企业通过香港“借港出海”，利用香港成熟的资本市场进行全球融资和资源配置；在贸易领域，要依托自由港优势和完善的物流网络，协助内地企业开拓“一带一路”沿线市场，构建高效便捷的国际供应链服务体系；在专业服务领域，要利用香港在法律、会计、咨询等方面的国际公信力，为内地企业“走出去”提供全方位的专业支持，降低海外投资风险。同时，香港应积极参与国家涉外法律斗争，利用其普通法制度优势，在国际规则制定和争端解决中发出中国声音，维护国家海外利益。

六、在科技创新与绿色发展中找准定位。在科技创新方面，香港应聚焦基础研究和原始创新，利用高校科研实力和国际人才集聚优势，建设国际创新科技中心，重点突破人工智能、生物医药、新材料等前沿技术领域。同时，要深化与大湾区内地城市的产学研合作，推动科研成果在内地转化落地，形成“香港研发、内地制造”的产业链条。在绿色发展方面，香港应积极回应国家“双碳”目标，推动经济社会全面绿色转型，大力发展绿色金融，建立碳交易市场，推广清洁能源应用，建设绿色低碳城市。通过在这些领域的精准发力，香港不仅能提升自身的产业竞争力，还能为国家实现科技自立自强和达成绿色发展目标提供重要支撑，成为国家现代化产业体系中的重要一环。

七、改善民生，夯实爱国爱港社会基础。民生改善是凝聚人心、夯实爱国爱港社会基础的根本途径，也是提升治理效能的落脚点。特区政府应坚持以人民为中心的发展思想，聚焦住房、医疗、教育、养老等群众急难愁盼问题，推出更多惠民举措。在住房方面，要加快公屋和简约公屋建设，优化土地供应机制，努力解决长期存在的住房难问题；在医疗方面，要深化医疗体制改革，提升基层医疗服务水平，应对人口老龄化挑战；在教育方面，要加强宪法和基本法教育，培养青少年的国家认同感和爱国情怀。同时，要建立健全社会保障体系，关爱弱势群体，促进社会公平正义，让广大市民共享发展成果。

通过实实在在的民生改善，增强市民的获得感、幸福感和安全感，从而凝聚起全社会支持特区政府施政、拥护“一国两制”的强大合力，为香港长期繁荣稳定奠定坚实的社会基础。

香港的繁荣稳定是国家整体发展战略的重要组成部分，也是全体中华儿女的共同愿望。持续深化治理能力建设，推动制度优势转化为治理效能，构建高效能的治理体系，方能为香港营造安全、稳定、可预期的发展环境。