邵善波：香港首个五年规划面对的一些问题

文｜邵善波

上世纪90年代，香港回归前，在我主持下的一国两制研究中心，曾公开提出香港应参与国家五年规划；作为起步，香港至少要先关注国家的这个重大政策。此建议在当时得到的反应，说得好听一点，是完全没有任何反应；说得难听一点，就是被认为在即将落实的一国两制大政下，是极之政治不正确。

当时主流观点是，“两制”就是两制，之间互不相关、互不干预，既然香港奉行的是自由市场经济，不是计划经济，那么香港为何要参与国家五年规划？到了今天，香港不单止在中央明确指示及要求下，要积极对接国家“十五五”规划、融入及服务国家发展大局，中央更大力支持香港制定自己的五年规划。这个极大的改变，在我提出这呼吁30多年后发生，实在令人唏嘘。

咨询文件的缺陷

事实上即使在英治时期，港英当局也高度关注中国大陆动向，因为英国人占领香港之目的，有别于其他英国殖民地，香港对英国的重要性，不在政治及军事上，而是单在经济和贸易利益上；香港对英国的主要作用，主要为了与中国大陆做生意。故此，密切留意及高度利用中国大陆各方面情况和动态，从来就是香港生存及发展的基本要求。

这情况在香港回归后也没有根本改变，差异在于港英政府有伦敦支持，对中国大陆有紧密观察和相当的认识；而回归后，香港实行“港人治港”，这些“港人”主要是原政府内部的华裔官员，及社会上的工商界和专业人士。基于历史、社会、政治环境等因素，他们对国家的认识存在很大短板。

这是香港回归以来，没有受到应有重视的一个根本问题。这缺陷在特区政府早前发表的第一个五年规划公众咨询文件中，就表露无遗。此文件不同章节中，虽然都有提到国家“十五五”规划，惟完全没有什么内容，更谈不上香港这个五年规划，与国家“十五五”规划会有什么实质上的关系。

以事论事，香港特区政府也不是完全没有计划、规划，特别是在社会福利、公共医疗服务、土地房屋供应方面，都有很仔细规划，但不是以5年为一个阶段，各部门用的时段不一。本港公共财政，在每年财政预算案中，都会公布未来5年收支估算，但那不是规划。

目前香港五年规划的特点，很明显只能够是国家规划、国家发展大局的一个延伸部分，这要求特区政府负责规划的起草者，对于国家规划要有深度掌握，此是香港制订规划的首个短板。负责这工作的政府局长，虽然花了不少精神及篇幅，去强调这规划与每年施政报告、财政预算案的有机结合关系，但对香港规划与国家规划及发展大局的关系，具体内容、探讨、讨论，则几乎完全欠奉。

香港实行规划 与内地有两大分别

香港实行五年规划，与市场经济运作原则有没有冲突，这是社会首要关注的问题。惟国家从原来的“五年计划”，改为现在的“五年规划”，就已回应了这个问题。在市场经济作为主体的情况下，政府政策也可以对经济发展发挥指导性或引导性的作用，这跟市场经济并不矛盾，也是很多国家或地区都有做的事，差异只是如何做、力度有多大、范围有多广。

关键的问题是，香港实行五年规划，与内地的情况有两个很大分别，即特区政府在推动经济发展及改变社会的能力和经验上，跟内地政府有很大差别。

首先是特区政府长期奉行“大市场小政府”、“积极不干预”的基本施政理念，回归后多年仍未能摆脱，更没有否定。这从回归近30年以来，多名非公务员出身的行政长官，在施政上遇到这方面的困难，就能够看得很清楚。

此外，香港公营企业规模和营业范围、与政府的关系，跟内地公私营企业混合制，也有很大分别。有别于内地，特区政府对本港私营企业完全没有直接的指导或引导能力。如内地政府对特定行业或企业可以提供减税、免税优惠，及在拨出土地时做特别安排，特区政府就很难做到。香港将来定出的规划如何执行，是一个大问题。

时间错配 非常不理想

现届特区政府于任期最后一年制订五年规划，也存在一个结构性的问题。这个规划做出来之后，执行的会是下一届政府。这个时间上的错配，是非常不理想的情况。国家制定五年规划，虽然也有这时间错配的情况，但由于中国是由单一政党长期执政的国家，政府不同届别施政，都有相当强的连续性，因此这时间上的错配不会是问题。

本港负责的局长在面对这问题时，曾尝试解释定下的规划对下届政府有没有约束力时，就显得非常尴尬。当然，假如现届政府官员都能够连任，这不会是问题。惟此不是一次过的情况，而是结构性的问题，以后会不断发生。严格来看，每届行政长官选举参选人提出的政纲，应该就是其当选后对香港未来5年的规划，惟时间上刚刚差了大半年。

国家这次对香港的明确要求，除“积极对接”之外，也要“服务”国家发展大局，这是个新提法、新要求。这令香港对接国家的规划，不单止像英治时期般，只是个有什么“机遇”的问题，也是香港作为国家一部分，如何利用自身条件“贡献”国家的问题。

摆脱纯功利思维 乃最大挑战

香港不用就国家财政承担任何责任，港人也不用服兵役，令此问题显得格外突出。这是香港筹划五年规划的一个重要问题。公众咨询文件内对国家的规划，有5次提及“机遇”，虽然也有3次提到要“融入和服务国家发展大局”，但完全缺乏具体内容，只是翻炒一些现有的有关政策。

关键是，香港如何在没有自身或商业利益考虑之前提下，利用自身条件协助国家解决一些问题。此思维上的改变，是对特区政府和香港社会的一个新要求，这需要香港在筹划第一个五年规划的工作中，放弃、摆脱过往对国家发展的纯功利思维。此乃这个任务的最大挑战。

（作者系香港新范式基金会总裁）