论香港五年规划：港英为何曾错失计划良机？

文｜梁明德

港英政府多年来的规划政策特点，在于只限于供基建和基本民生设施，即所谓“社会分摊资本”（Social Overhead Capital），降低所有生产者的一般生产成本。但凡涉及到产业规划、改善劳资生产关系等环节，尤其是对个别产业进行扶持，往往是拒诸千里或决而不行。港英不推出经济计划，除了因为香港是借来的地方与时间，不愿作长远投资，更主要的原因是英国的党派斗争影响到香港，以及港英的精英看不起欧陆和东亚各政权的政府牵头发展模式。

基建方面，港英政府起步较早，包括19世纪末以来的大型供水系统，以及1935年《房屋委员会报告》（Report of the Housing Commission）率先提到发展新界新市镇和建设公屋。国共内战导致大量难民逃往香港，间接酿成1953石硖尾大火及其后的“徙置区”建设，后于1970年代港督麦理浩治下，发展为《十年建屋计划》和卫星城市的有序开发，并以铁路公路、医院学校等设施为配套。不过，最具革新意图的麦理浩，也曾多次拒绝英方更惠民的改革方案。然而1950－70年代，港英对产业计划亦曾经持开放态度，却错失了计划的良机。

1879年德国宰相俾斯麦（Otto von Bismarck）成为最早自称实行社会主义的主要国家领导人，“国家社会主义”（State Socialism）的成功得到国际广泛讨论。英国工党的前身组织之一“费边社”（Fabian Society）也希望参考德国，和平地争取建制支持社会改革。1911年，英国自由党财相劳合．佐治（David Lloyd－George）实现了受德国启发的基本社会保险制度。1945年，工党政府上台，立法颁布铁路、公路运输、航运、电力、煤炭、钢铁国有令。但1951－64年间，保守党重新执政，许多工党时期改革遭到废除或架空。1964－70年工党虽再掌权，但也失去了推动经济计划化的耐性与基础。1970－74年间，保守党首相希思（Edward Heath）相对左倾，情势开始有利香港推动改革。1974－76年间，工党首相威尔逊（Harold Wilson）容忍党内左派运作，英国国内经济政策开始猛烈左倾化，但以1976年英镑危机和工党右派卡拉汉（James Callaghan）拜相告终。及至1979年保守党在戴卓尔夫人领导下执政，香港的自由放任资本主义已成定局。

这导致在丧失帝国版图期间，英国没有执行经济计划，而彼时生气勃勃的，反而是在资本主义下打造经济计划的荷兰、比利时和法国，英国则沦为二流国家。其中，比利时劳动党主席安里．德．曼（Henri de Man）在1930年代提出“计划主义”（Planism）一词，形容其以计划经济消弥大萧条影响的主张，深刻影响战后西欧各国社会民主主义政党采纳计划经济。在战后，法国计划总委员长蒙内（Jean Monnet）提出多个五年计划，并在政局动荡、内阁每三月一换的“第四共和国时期”（1946－58），维持了技术官僚团队的团结；1958年，强人戴高乐（Charles de Gaulle）重新上台，同样结合技术官僚团队推动经济计划，赋能庞大基建和国防发展，造就法国人至今仍津津乐道的1945－75年“辉煌三十年”（Trente Glorieuses）。

考虑到英国本土的工党改革遭保守党架空，港英当局在五十年代对经济计划一直有所顾忌。这导致香港只有日占年间有过失败的经济计划，以及一个经日本本土指导香港统制的“香港经济委员会”。总督矶谷廉介任期内，有明确提出过经济复兴计划和农业拓殖计划，但日本在中途岛海战失利后，只好虎头蛇尾收场。二战刚结束，港英军政府为应急依然进行经济统制，维持配给制等。赵永佳指出，从1950年代就有制造业代表希望政府提供廉价工业用地，以及成立工业银行，对钢业等特定产业进行扶持。前者属于社会分摊资本，后者是产业政策，但都遭港英当局拒绝；赵认为其原因是战后港英政府财政资源有限，以及“港府的主要联盟伙伴为金融及商业资本，而工业资本在权力架构中只占边缘的位置。”

1962年3月，在立法局辩论中有英籍议员提出：面对人口膨胀、制造业内恶性竞争、外部市场提高对港贸易壁垒等挑战，政府应着手实行经济五年计划。这遭到主张自由放任的财政司郭伯伟（John Cowperthwaite）强硬驳斥。郭说“为父者并不知道甚么是最好的”（Papa does not know best）。他考虑到香港是最不封闭的经济体，指出不可预算的外部因素之多。但郭的偏见也很明显，因为法国、比利时、荷兰，甚至战后急起直追的日本也都不是封闭经济。法国战后的经济计划当局也深信，自己拥有全国最精英的专家队伍，计划才能取得成功。在缺乏技术官僚文化、政务官（AO）通才传统深厚的英帝国，制定产业计划的难处其实是专才稀缺所造成，而麦理浩后续似乎也有意识到这个问题。

1971年抵港履新的麦理浩推出了庞大的民生计划，例如《十年建屋计划》，目标为180万人提供公营房屋，但并没有产业规划。后任市政局主席的张有兴，在立法局曾劝诫麦理浩放弃自由放任，通过经济计划建立“更自由、更人道、更公平”的社会。时值1973年，英国工党提出左倾的新纲领，1974年胜选后，左派领袖如产业相彭东尼（Tony Benn）联合工会左派，提出建立“国立企业局”（National Enterprise Board），对关键产业进行国有化，实施工人治厂。但1976年，工党右派领袖卡拉汉接任首相后，英镑大幅贬值，他遂决意排除左派的自力更生建议，接受国际货币基金条款严苛的贷款，包括限制加薪等。结果1978－79年冬，全国各大工会发动总罢工，造成工党下台，戴卓尔夫人的保守党胜选上台。

吕大乐和叶健民的研究证明，1976－79年间，工党右派外相奥云（David Owen）受左派舆论压力影响，通过《香港计划书》（Hong Kong Planning Paper），施压港府改革基本民生福利，比如在1980年前废除童工，实现九年免费教学和社保等，公共开支增加至GDP的25％，但遭麦理浩拒绝。认为伦敦只想搞好公关宣传的他更怒斥：“请诸君检查一下自己的良心”。

1977年，麦理浩宣布香港有必要在纺织业外进行发展，成立“经济多元化咨询委员会”（多委会），同时积极向外国技术官僚取经。其成员包括工业界的胡文瀚（胡应湘长兄）等，此外还有港灯等传统企业中提倡经济计划的代表陈寿霖，以及汇丰、恒生、置地等代表。“多委会”进行了两年的调查和会议，由胡文瀚率团访问日韩两国，与当地计划官僚对话，拜访工业园区，同时调查了新加坡和台湾地区的产业政策，但多委会上峰结论是香港不具备这些政权的产业政策的政治经济条件。多委会于1979年底提出报告，列出设立“永久性的工业发展委员会”、发展高端电子产业、加强中港经济合作、兴建炼油厂连接南中国海油气田、确保工业土地供应、成立新的法定工业训练局提升劳动力水平、强化工商署职能等47项符合当时香港情况的主要建议，但遭到左右舆论夹击，包括港大经济系讲师陈坤耀指责其太保守。

1978年，香港的自由放任经济似乎已成定局。激进新自由主义团体“飘利年山学会”（Mont Pelerin Society）在港举行年会，佛利民（Milton Friedman）无视各种反向证据，赞美香港是彻底自由的经济体，是欧美明日应仿效的对象。与工党的情况类似，被打击的多委会部分委员越发感到意兴阑珊。1981年，彭励治（John Bremridge）在卸任太古及国泰主席不久后便出任港英政府财政司，提出经济从制造业向金融业、服务业转型，决定压下多委会有关经济计划的报告。布政司夏鼎基（Philip Haddon－Cave）更创造了“积极不干预”一词形容港英的经济方针，这大概是当代港人对港英最深刻的印象。

1970年代末香港经济计划和福利改革，自此沦为一笔烂账，却被反指是成功之道。至今，港人还对经济计划充满偏见。他们却似乎忘记了自由放任经济体下，香港有多少人做一辈子的楼奴，也忽略了左翼经济学家曾澍基的先见之明——回归前，香港应先过渡到一种修正的资本主义，再谋求于1997年与社会主义的中国接轨。回顾这段历史，实在令人扼腕叹息。

（作者梁明德是“思哲研究所”特约撰稿人，特别鸣谢李冠儒的建议与增订工作）